立足區(qū)域特點，構(gòu)建“失地”農(nóng)民的長效保障機制

褚悟忠

農(nóng)村“失地”農(nóng)民關(guān)注的五大焦點問題

土地利益保障問題。通過對浙江省十個城郊結(jié)合部的鄉(xiāng)村進行調(diào)研，十個村共有耕地面積7729畝，已征用耕地4830畝，其中100%征用的村有2個；80～90%有4個；40～50%有2個；5%以下有2個。土地征用數(shù)和“失地”勞力數(shù)比例為1∶2.1。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民對國家和政府征用土地并不反對，他們不滿意的是作為土地所有者的利益保障問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是普遍反映征地補償標(biāo)準(zhǔn)低于期望值。調(diào)查的十個村征地價格最高為每畝8萬元；最低為每畝1萬元；平均每畝3.5萬元。其中有5個村的征地價格低于平均水平。盡管經(jīng)濟發(fā)達、地處城郊的土地征地補償標(biāo)準(zhǔn)相對較高，但不少村土地一次性全部被征完，按照土地的市場價值、預(yù)期收益和目前農(nóng)村人均生活消費支出以及相對農(nóng)村的最低生活保障水平，從總體上看，現(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，確實難以維持農(nóng)民長遠的生計。二是普遍反映土地增值收益得不到惠及。隨著城市化建設(shè)的推進及房地產(chǎn)經(jīng)濟的發(fā)展，土地作為不可再生的資源，日漸稀缺珍貴，其商品市場價值發(fā)生了巨大的變化。據(jù)了解，目前當(dāng)?shù)氐墓I(yè)用地市值每畝可達四五十萬，商業(yè)用地每畝可達一百多萬。在通過對我省十個城郊結(jié)合部的鄉(xiāng)村進行調(diào)研的被征用的土地中，用于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)的占35%；房地產(chǎn)開發(fā)的占41%；公共建設(shè)占24%。其中，工業(yè)和商業(yè)用地占多數(shù)，還不包括一些有收益的準(zhǔn)公益用地如高速公路等。政府對土地一級市場實行壟斷，低成本從農(nóng)民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益，農(nóng)民則不能分享這些增殖收益，相比巨大的差異，難免會產(chǎn)生不公平、不合理的想法，再則有些村征地補償款被拖欠、挪用、克扣，更激化了農(nóng)民的不滿情緒。

養(yǎng)老保障問題。據(jù)調(diào)研表明，農(nóng)民被征地時最強烈的要求就是能夠集體辦理社會養(yǎng)老保險。在他們心目中有一個根深蒂固的理念，就是只要擁有土地，就有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，養(yǎng)老就有保障，而一旦失去土地，他們便無所適從，隨著時代的發(fā)展和社會觀念的改變，多數(shù)農(nóng)民已不在堅信和依賴“養(yǎng)兒防老”這種傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式，為了解決后顧之憂，更多的只能轉(zhuǎn)而尋求社會保障。目前集體辦理養(yǎng)老保險存在四個問題：一是現(xiàn)行的社會理養(yǎng)老保險存在不少限制性的政策規(guī)定如投保年齡段、繳費方式等，農(nóng)民不易理解和接受；二是農(nóng)民對政府、集體、個人按比例負擔(dān)保費的方式不滿意，認為個人承擔(dān)的比例過高；三是村集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡，不少經(jīng)濟薄弱村無法承受全村參保的巨額保費；四是投保的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)偏低，只能夠解決吃飯問題，而忽視了物價上漲的因素?？梢娔壳啊笆У亍鞭r(nóng)民集體社保還存在覆蓋面窄、負擔(dān)重、險種少、標(biāo)準(zhǔn)低等問題，農(nóng)民反響強烈。

醫(yī)療保障問題。目前全省正在實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，因保費低廉，比較受歡迎，村集體基本上都能夠出資統(tǒng)一辦理。雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度對減輕農(nóng)民負擔(dān)，緩解農(nóng)民“看病難”起到了積極的作用，但補助額偏低，個人看病仍需承擔(dān)不少的費用。對于一個沒有多少收入的家庭來說的確不堪重負，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度對他們來說仍是“杯水車薪”。因此“失地”農(nóng)民怕看病，看不起病，有的即使得了大病也不敢住院，因為拿到的土地補償款只能夠維持基本的生活，一旦生了大病，就必須從“吃飯錢”中拿出一部分來看病，很可能花了，病沒看好，吃飯又成了問題。

最低生活保障問題。“失地”農(nóng)民表面上成為城鎮(zhèn)居民，但《城市居民最低生活保障條例》適用的范圍僅限于非農(nóng)村戶口的城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)二元化的體制使“城中村”的農(nóng)民無法享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇。過去依靠土地可以自給自足，維持最基本的生活，現(xiàn)在土地被征用，年齡大了找不到工作，沒有其他經(jīng)濟來源，又不符合最低生活保障條件，一旦有限的補償安置費用吃完用完后，維持基本生活必然會成問題。

就業(yè)保障問題。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的加速，早期“誰征地，誰安置”的政策已很難執(zhí)行，目前各地普遍采用貨幣安置即征地時一次性支付安置費，讓“失地”農(nóng)民自謀職業(yè)。我省由于經(jīng)濟比較發(fā)達，民營企業(yè)和個體作坊眾多，因此“失地”農(nóng)民自謀職業(yè)相對比較容易，且還有不少農(nóng)民失地前已經(jīng)棄農(nóng)經(jīng)商，如調(diào)查資料顯示：十個村勞動力年齡段經(jīng)商務(wù)工的占61.3%；無業(yè)的占18.3%；其他占20.4%。但就整體而言，尤其是那些純農(nóng)業(yè)的，文化偏低，年齡偏大，身體殘弱，無一技之長的“失地”農(nóng)民就業(yè)方面明顯處于劣勢，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。因此就業(yè)保障問題是“失地”農(nóng)民最迫切的愿望和要求。

“失地”農(nóng)民保障問題引發(fā)的負面效應(yīng)

“征地難”、“拆遷難”、“進場難”成為普遍現(xiàn)象。目前基層政府最困難的就是“征地難”、“拆遷難”，舊城改造計劃實施難。雖然經(jīng)政府部門做了大量工作后，土地被征用了，但是施工企業(yè)“進場難”也是一個突出問題?！笆У亍鞭r(nóng)民對征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)不滿，導(dǎo)致對施工企業(yè)進場進行阻擾，群發(fā)性事件的發(fā)生。因此“征地難”、“拆遷難”、“進場難”現(xiàn)象已成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的新“瓶頸”，一定程度上影響了城鎮(zhèn)發(fā)展的速度。

部分“失地”農(nóng)民的生活水平有所下降。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)及城鎮(zhèn)郊區(qū)的“失地”農(nóng)民得到的補償相對較高，外出務(wù)工的機會相對較多，有些還能合理地運用補償資金自主創(chuàng)業(yè)，生活穩(wěn)定并有所提高。但經(jīng)濟欠發(fā)達及偏遠地區(qū)的“失地”農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象比較普遍，據(jù)調(diào)查資料顯示，46%的“失地”農(nóng)民的生活水平有所下降，部分“失地”農(nóng)民成為“種地?zé)o田，就業(yè)無崗，保障無份，創(chuàng)業(yè)無錢”的群體，由此引發(fā)諸多社會矛盾。

群體上訪、越級上訪的現(xiàn)象日漸增多。從信訪部門掌握的數(shù)據(jù)表明，近幾年各地因土地征用引發(fā)的集體上訪事件明顯增多，因征用征地補償安置以及享受保障問題而導(dǎo)致信訪次數(shù)更是大幅攀升。“失地”農(nóng)民這一現(xiàn)象的存在，如果沒有從根本上解決他們的就業(yè)和基本生活保障問題，就極有可能成為嚴重的社會問題和不安定因素。

干群關(guān)系無法得到改善。“失地”農(nóng)民要求得到更多的征地補償和和享受最低的生活保障已成為他們的愿望，但征地的政策、政府的財力又無法滿足“失地”農(nóng)民要求，他們的實際困難和問題得不到及時解決，再加上有時政府工作人員工作方式方法簡單粗暴，干群關(guān)系日趨緊張。引發(fā)了許多社會矛盾和潛在的不穩(wěn)定因素。

足區(qū)域特點，著力構(gòu)建“失地”農(nóng)民的長效保障機制

我省具有民營經(jīng)濟發(fā)達，土地利用率和市場價值高，經(jīng)營意識強的特點。隨著城市化建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展，“失地”農(nóng)民的群體勢必不斷增加。維護“失地”農(nóng)民的利益，確保和諧穩(wěn)定是建設(shè)小康新農(nóng)村，推進城鎮(zhèn)發(fā)展的迫切需要。因此足區(qū)域特點，著力構(gòu)建“失地”農(nóng)民的長效保障機制，按照“維護基本權(quán)益，保障可持續(xù)生計”的原則，逐步建立“經(jīng)濟補償，社會保障，就業(yè)服務(wù)”三位一體的“失地”農(nóng)民的長效保障機制，實現(xiàn)一次性補償向長期性保障的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，使“失地”農(nóng)民“失有所補，勞有所業(yè)，病有所醫(yī)，貧有所濟，老有所養(yǎng)”。這個機制應(yīng)該包括以下幾個方面：

完善的、科學(xué)的征地安置補償機制。目前征地安置補償是“失地”農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中能獲得最直接的經(jīng)濟效益，也是他們最重要的生活保證，同時也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點。因此完善有關(guān)法律法規(guī)，進一步規(guī)范征地權(quán)的運用，充分尊重農(nóng)民對土地財產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)，堅持從實際出發(fā)，尋找政府、用地單位、“失地”農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立科學(xué)合理的征地補償和利益分享機制，是解決“失地”農(nóng)民問題的關(guān)鍵。

政府要充分考慮農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際，在壟斷土地一級市場的基礎(chǔ)上，適當(dāng)降低稅費，調(diào)整土地出讓收益，逐步提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。同時可實行土地征用分類補償辦法。對公益性項目用地如城市道路、廣場、綠地等，可按照“片區(qū)綜合價”統(tǒng)征統(tǒng)補；對工業(yè)、商業(yè)性項目用地如房地產(chǎn)開發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)廠房、各類商品市場等，除提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)建立合理的利益分享機制，允許集體經(jīng)濟組織代表“失地”農(nóng)民同征地單位平等協(xié)商談判，使“失地”農(nóng)民在所征土地的收益中分享利益。

健全完善“失地”農(nóng)民的社會保障機制。一是要健全完善“失地”農(nóng)民的養(yǎng)老保障機制。要讓失地”農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民一樣進入社會養(yǎng)老保障體系，即便在失去生產(chǎn)資料、經(jīng)濟來源后仍然能夠“老有所養(yǎng)”，解除他們的后顧之憂。二是要健全完善“失地”農(nóng)民的醫(yī)療保障機制。醫(yī)療保障機制要及早進入城鎮(zhèn)社會大病統(tǒng)籌醫(yī)療，擴大基本醫(yī)療保險覆蓋面，讓“失地”農(nóng)民“病有所醫(yī)”，防止他們因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象發(fā)生。三是要健全完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障機制。要打破城鄉(xiāng)壁壘，擴大覆蓋面，使“失地”農(nóng)民有最基本的經(jīng)濟來源保障，享有從政府中獲得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利，實現(xiàn)“貧有所濟”。

“失地”農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療保險以及最低生活保障問題歸根到底就是一個資金財力問題，從政府角度講，應(yīng)當(dāng)進一步加大財政支持力度，多方籌資建立“失地”農(nóng)民保障專項基金，制定各項優(yōu)惠政策，鼓勵各地根據(jù)實際情況，探索建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，健全推廣農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險制度，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系。村集體組織角度講，一是要想方設(shè)法壯大集體經(jīng)濟，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，充分利用留地自行開發(fā)建設(shè)各類市場、標(biāo)準(zhǔn)廠房等，用于租賃經(jīng)營，發(fā)展三產(chǎn)，提高村級集體收入，增強村級集體的調(diào)控能力。二是土地征用補償費用由集體按適當(dāng)比例統(tǒng)一提留，專項用于養(yǎng)老和醫(yī)療保險。三是加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟股份制改革，將包括土地再內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到個人，組建村級股份合作社，通過運作土地等資產(chǎn)資源的收益，讓“失地”農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的土地收益。從“失地”農(nóng)民的角度講，要更新觀念，樹立大局觀念和發(fā)展意識，合理支配土地補償安置費，科學(xué)理財，積極參保，在條件允許的基礎(chǔ)上，還可以參加商業(yè)保險，為自己多留一份保障。

健全完善“失地”農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)體系。健全完善“失地”農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)體系就是要強化政府在促進就業(yè)方面的公共服務(wù)職能。通過制定出臺各項就業(yè)優(yōu)惠政策，加強就業(yè)技能的培訓(xùn)，拓寬就業(yè)渠道等方式，切實解決“失地”農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的問題，讓他們“勞有所業(yè)，增收有門”。一是要完善落實“失地”農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)惠機制，制定和實施保護性就業(yè)政策，把他們納入再就業(yè)的的工程范疇，鼓勵自謀職業(yè)，要在行政許可、稅費減免、小額貸款等方面為他們創(chuàng)業(yè)提供各種優(yōu)惠。二是要完善落實就業(yè)培訓(xùn)機制。充分利用區(qū)域內(nèi)培訓(xùn)資源，開展多功能、多技能的培訓(xùn)，重點加強實用技能的培訓(xùn)。要主動聯(lián)合大中型企業(yè)，開展崗位定向?qū)I(yè)培訓(xùn)，確保參加培訓(xùn)的“失地”農(nóng)民能夠盡快就業(yè)。三是拓寬就業(yè)安置渠道，提高推薦就業(yè)和勞務(wù)輸出的力度，千方百計創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位。鼓勵支持村集體組織通過利用留地興辦市場和企業(yè)，組建村居物業(yè)管理公司等方式，自行創(chuàng)造就業(yè)崗位，內(nèi)部消化富余勞動力。四是要創(chuàng)新勞務(wù)供求雙向信息服務(wù)機制。要認真開展“失地”農(nóng)民求職意向調(diào)查，建立基本情況信息庫，構(gòu)建勞動信息網(wǎng)絡(luò)，暢通勞務(wù)供求雙向信息渠道。五是要完善市場就業(yè)導(dǎo)向機制，引導(dǎo)他們轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，主動適應(yīng)市場化就業(yè)方式。

“失地”農(nóng)民保障問題事關(guān)農(nóng)民生存，農(nóng)村發(fā)展和社會和諧，穩(wěn)定，要始終堅持和落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，把解決“三農(nóng)”問題放在重中之重，想農(nóng)民所想，憂農(nóng)民所憂，為實施“十一五”規(guī)劃，全面推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)不懈努力。