完善我國建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)的建議

劉曌

完善建筑節(jié)能領(lǐng)域法規(guī)體系的必要性很多發(fā)達(dá)國家對于建筑節(jié)能都建立了完整的法律體系，對建筑節(jié)能工作的開展起到了積極的推動作用。日本是能源匱乏的國家，早在1979年便頒布實(shí)施了《合理用能法》，對能源消耗標(biāo)準(zhǔn)作了嚴(yán)格的規(guī)定，并對建設(shè)方的節(jié)能義務(wù)作了規(guī)定；1998年制定了《2010年能源供應(yīng)和需求的長期展望》，強(qiáng)調(diào)通過采用穩(wěn)定的節(jié)能措施來控制能源需求。美國是人均能源占有量最多、能源相對豐富的國家，但同樣重視能源節(jié)約方面的立法，1991～1998年共發(fā)布了10部行政令和2份總統(tǒng)備忘錄來推動建筑節(jié)能；相繼出臺了《資源節(jié)約與恢復(fù)法》、《聯(lián)邦能源管理改進(jìn)法》、《國家能源政策法》等多部法律，對建筑節(jié)能相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定；2003年出臺的《能源部能源戰(zhàn)略計劃》更是把“提高能源利用率”上升到了能源安全戰(zhàn)略的高度。我國建筑節(jié)能存在的主要問題之一就是新建建筑貫徹節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的比例過低，建設(shè)部2000年曾對北方采暖地區(qū)貫徹建筑節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行了檢查，發(fā)現(xiàn)達(dá)到建筑節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能建筑只占同期建筑總量的5.7%，同時社會和公眾缺乏建筑節(jié)能意識，致使建筑節(jié)能工作缺乏積極性和自覺性。因此，需要政府制定相應(yīng)的強(qiáng)制性法律法規(guī)來推動建筑節(jié)能工作的順利進(jìn)行，完善我國建筑節(jié)能領(lǐng)域的法規(guī)體系是現(xiàn)階段一項迫切的任務(wù)。

建筑節(jié)能法規(guī)體系的現(xiàn)狀分析

1994年建設(shè)部成立了節(jié)能工作協(xié)調(diào)小組與建筑節(jié)能辦公室，開始有組織地制定建筑節(jié)能政策并予以實(shí)施?！督ㄖ?jié)能“九五”計劃和2010年規(guī)劃》和《建筑節(jié)能“十五”計劃綱要》確立了開展建筑節(jié)能的目標(biāo)、階段與任務(wù)；建設(shè)部多次下發(fā)關(guān)于實(shí)施建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的通知，推動建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行；1997年八屆人大常委會通過了《中華人民共和國節(jié)約能源法》（以下簡稱《節(jié)能法》），將節(jié)能確立為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，第一次通過立法的形式對合理利用能源、調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源、鼓勵開發(fā)和利用新能源、推進(jìn)節(jié)能技術(shù)進(jìn)步等做出了相應(yīng)的規(guī)定?！豆?jié)能法》的頒布對推進(jìn)全社會節(jié)約能源、提高能源利用效率、保護(hù)環(huán)境、保障國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展起到了重要作用，同時也對建筑節(jié)能工作起到了一定的規(guī)范和引導(dǎo)作用。為了貫徹執(zhí)行《節(jié)能法》和推動建筑節(jié)能50%設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，2000年2月18日，建設(shè)部頒發(fā)了76號部長令《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》，對建設(shè)項目有關(guān)建筑節(jié)能的審批、設(shè)計、施工、工程質(zhì)量監(jiān)督及運(yùn)營管理各個環(huán)節(jié)作了明確規(guī)定，提出了具體處罰措施。

目前，我國建筑節(jié)能相關(guān)法規(guī)體系還不完善，存在的主要問題有：第一，缺乏系統(tǒng)的針對建筑節(jié)能的法律。我國目前沒有專門對建筑節(jié)能立法，相關(guān)的法律中也缺少關(guān)于建筑節(jié)能的具體規(guī)定。因此，建筑節(jié)能缺乏明確的法律依據(jù)。第二，具有操作性的法規(guī)層次較低，法律效力不大。我國建筑節(jié)能領(lǐng)域具有操作性的法規(guī)多是由建設(shè)部制定的一些辦法、規(guī)定和通知等，在具體運(yùn)用中難以產(chǎn)生法律效力，缺乏對行為主體的法律制約，對建筑節(jié)能工作的推動與監(jiān)管力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第三，有關(guān)法律法規(guī)滯后。我國目前執(zhí)行的一些法律法規(guī)還是從過去計劃經(jīng)濟(jì)體制延續(xù)下來的，由于時空差異已出現(xiàn)適用范圍有誤、規(guī)定內(nèi)容過時等問題，急需補(bǔ)充和修訂。第四，法規(guī)體系結(jié)構(gòu)不完善。目前《建筑法》中關(guān)于建筑節(jié)能的規(guī)定存在空白，而國務(wù)院也沒有出臺相應(yīng)的行政法規(guī)，建筑節(jié)能法規(guī)在結(jié)構(gòu)上還很不完善，法規(guī)體系尚未形成。

完善建筑節(jié)能法規(guī)體系的構(gòu)想

針對我國建筑節(jié)能法規(guī)的現(xiàn)狀和問題，分別對四個法律文件提出相應(yīng)建議，旨在從內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上完善建筑節(jié)能法規(guī)體系。

修改《節(jié)能法》的建議?！豆?jié)能法》作為國家能源節(jié)約方面的根本法律，對建筑節(jié)能工作有總體的規(guī)范和引導(dǎo)作用。對《節(jié)能法》中建筑節(jié)能相關(guān)規(guī)定的修改意見如下：一是擴(kuò)大《節(jié)能法》的調(diào)整范圍，把建筑的終端能源消耗納入其中，并作為重點(diǎn)調(diào)整對象之一；二是強(qiáng)制措施和獎勵機(jī)制相結(jié)合，將市場調(diào)節(jié)機(jī)制、政府調(diào)控機(jī)制、社會調(diào)整機(jī)制結(jié)合起來，為建筑節(jié)能制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵政策提供法律依據(jù)。

修改《建筑法》的建議?！督ㄖā纷鳛榻ㄖI(yè)的根本法律，是調(diào)整建設(shè)領(lǐng)域各項活動的法律基礎(chǔ)，必然要為開展建筑節(jié)能工作提供法律依據(jù)，而現(xiàn)行的《建筑法》中缺少建筑節(jié)能的相關(guān)內(nèi)容。因此，建議借修改《建筑法》之機(jī)，在《建筑法》中增加有關(guān)建筑節(jié)能的條款，這是推動建筑節(jié)能工作的迫切要求。

制定《建筑節(jié)能管理條例》的建議。《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》作為部門規(guī)章，在實(shí)際工作中表現(xiàn)出了法律效力不足的缺陷。因此建議加快制定和出臺《建筑節(jié)能管理條例》，由國務(wù)院頒布，以改變目前建筑節(jié)能領(lǐng)域行政法規(guī)缺位的現(xiàn)狀，從而完善建筑節(jié)能的法律依據(jù)，提高執(zhí)法效力。

修訂《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》的建議。2000年建設(shè)部發(fā)布的《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》對推動各地的建筑節(jié)能工作發(fā)揮了一定的作用。隨著建筑節(jié)能工作的深入，須對其適用范圍和調(diào)整對象等方面進(jìn)行修改，以適應(yīng)在民用建筑節(jié)能中開展各項具體工作的需要。主要修訂意見有：調(diào)整適用范圍，使其不僅適用于嚴(yán)寒和寒冷地區(qū)，還適用于夏熱冬冷地區(qū)和夏熱冬暖地區(qū)，成為三個氣候帶通用的部門規(guī)章；增加調(diào)整對象，除加強(qiáng)對新建建筑執(zhí)行節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的全過程監(jiān)督管理的規(guī)定外，應(yīng)增加對既有建筑節(jié)能改造工作的指導(dǎo)意見，明確既有建筑節(jié)能目標(biāo)、融資渠道、考核驗收體系等內(nèi)容；對違反規(guī)定的行政處罰措施進(jìn)行細(xì)化，加強(qiáng)規(guī)定的執(zhí)行力度。

當(dāng)然，在對以上法規(guī)進(jìn)行修改和制定的過程中，除了補(bǔ)充、制定和完善具體的法規(guī)條文，還要加強(qiáng)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成一個互相聯(lián)系、協(xié)調(diào)一致的建筑節(jié)能法規(guī)體系。在此基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)結(jié)合地方特點(diǎn)和需要制定相應(yīng)的法規(guī)，指導(dǎo)地方的建筑節(jié)能工作，使建筑節(jié)能走上法制化和規(guī)范化的軌道。