土地財(cái)政研究：地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為模式

寧凌玥

20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和大規(guī)模的城市發(fā)展，土地財(cái)政收入逐漸成為地方政府的主要收入，形成了靠賣地籌資并將資金投入大規(guī)模城市經(jīng)營(yíng)，形成的財(cái)政缺口進(jìn)一步靠賣地來(lái)彌補(bǔ)的地方財(cái)政惡性循環(huán)，并引發(fā)了一系列城市問(wèn)題。土地財(cái)政作為一種不可持續(xù)發(fā)展的模式已廣為詬病。

土地財(cái)政一直受到學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。對(duì)于其產(chǎn)生的原因，主要有三個(gè)方面：一是財(cái)稅制度不合理。二是土地管理制度不完善。三是政府行為失范。筆者認(rèn)為，土地財(cái)政作為一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，絕不是某個(gè)單一因素引起的，但各方面因素卻應(yīng)有主次之分。土地財(cái)政的主體是地方政府，應(yīng)從地方政府的行為模式入手分析問(wèn)題的內(nèi)因，并以外因通過(guò)內(nèi)因起作用來(lái)解釋其他因素的作用機(jī)理。

一、土地財(cái)政現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）土地財(cái)政的現(xiàn)狀

在地方財(cái)政收入中，土地出讓金收入所占比重近幾年一直呈上升趨勢(shì)，2010年全國(guó)水平達(dá)40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界同期平均水平的20%。2011年財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入3.3萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)22%，占地方財(cái)政收入總額36.60%，創(chuàng)下歷史新高。而財(cái)政部近日公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年前三季度國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為17936億元，同比下降23.1%，一些地方政府開(kāi)始出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。由此可見(jiàn)，土地收入已經(jīng)成為地方財(cái)政的支柱，地方政府財(cái)政對(duì)土地的依賴性過(guò)大。

（二）土地財(cái)政引發(fā)的問(wèn)題

首先，引發(fā)了地方財(cái)政的惡性循環(huán)。地方政府借助“市場(chǎng)化”的土地出讓方式推高房?jī)r(jià)地價(jià)，進(jìn)而帶動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè)的迅猛發(fā)展。房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮引發(fā)資本大量流向該行業(yè)，同時(shí)房?jī)r(jià)的居高不下對(duì)其他消費(fèi)品產(chǎn)生擠出效應(yīng)，造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。其次，土地財(cái)政還引發(fā)了一系列城市發(fā)展問(wèn)題。在以政府為主導(dǎo)、土地為保障的城市建設(shè)中，城市土地利用率極低，盲目橫向擴(kuò)張，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。而且城市的規(guī)劃擴(kuò)張中，大量的拆遷引發(fā)不和諧因素，侵害了當(dāng)?shù)匕傩盏睦妗?/p>

二、土地財(cái)政原因分析：基于地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為模式

（一）地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”行為模式

1.地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為假定。根據(jù)布坎南的理論，地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)和代理人，首先應(yīng)具有“政府人”的特質(zhì)，該特質(zhì)要求地方政府完全代表該地區(qū)人民和社會(huì)的總利益，除此之外沒(méi)有自己獨(dú)立的利益目標(biāo)。其次，地方政府作為一個(gè)由具有“經(jīng)濟(jì)人”特質(zhì)的官員組成的機(jī)構(gòu)，也具有理性“經(jīng)濟(jì)人”的特質(zhì)。

2.地方政府在“經(jīng)濟(jì)人”行為模式下多重利益權(quán)衡。地方政府利益可以分解為三個(gè)層面的利益：地方利益、地方政府部門(mén)利益、地方政府官員利益。首先，地方政府承擔(dān)著社會(huì)管理責(zé)任，必須考慮和維護(hù)地方利益，這是地方政府的宏觀利益。其次，地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，必須考慮和維護(hù)地方政府部門(mén)的利益，這是地方政府的中觀利益。再次，地方政府是由政府官員組成的，官員的“經(jīng)濟(jì)人”特征決定了其必須考慮和維護(hù)地方政府官員的利益，這是地方政府的微觀利益。

3.土地財(cái)政中地方政府 “經(jīng)濟(jì)人”行為的具體表現(xiàn)。土地財(cái)政問(wèn)題，就是地方政府利益分解的偏誤。地方政府過(guò)多地注重政府部門(mén)利益和政府官員個(gè)人利益，忽視地方利益，在政府雙重角色的權(quán)衡中更多地偏向于一種“經(jīng)濟(jì)人”的角色。具體到土地財(cái)政當(dāng)中：一是地方政府利用土地最大限度地賺取收入，忽視了對(duì)土地利用的后續(xù)管理。二是地方政府熱衷于將財(cái)政收入投入到對(duì)城市的經(jīng)營(yíng)中，進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)地價(jià)，賺取土地增值所帶來(lái)的溢價(jià)收入和相關(guān)稅費(fèi)收入。

（二）土地財(cái)政中地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為模式的產(chǎn)生原因

1.激勵(lì)機(jī)制不合理——官員政績(jī)考核制度。我國(guó)政府官員的考核制度并非一種完善的激勵(lì)機(jī)制。在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)設(shè)置及權(quán)重劃分上，往往片面強(qiáng)調(diào)用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)考核干部，不能反映社會(huì)全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展以及公民的實(shí)際利益。例如，只看重GDP、財(cái)政收入之類數(shù)量指標(biāo)，輕視反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?、?jīng)濟(jì)運(yùn)行成本等指標(biāo)，導(dǎo)致片面追求經(jīng)濟(jì)總量的高速增長(zhǎng)，而忽視經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的優(yōu)化。

2.缺乏有效的約束機(jī)制——預(yù)算約束制度和行政問(wèn)責(zé)制。第一，缺乏嚴(yán)格的預(yù)算管理制度。土地財(cái)政作為一個(gè)財(cái)政問(wèn)題，本應(yīng)受到預(yù)算的嚴(yán)格約束。土地財(cái)政的失控發(fā)展則表明預(yù)算約束嚴(yán)重不足，這是由于我國(guó)地方政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的法定性破壞嚴(yán)重。一方面，各級(jí)政府預(yù)算不具有法律效力及約束力；另一方面，執(zhí)法主體、法律責(zé)任的不明確，不可操作性致使部分執(zhí)法機(jī)關(guān)和監(jiān)督部門(mén)不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，且無(wú)法追究他們違反預(yù)算約束違法行為的法律責(zé)任。

第二，缺乏有效的行政問(wèn)責(zé)制度。我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，權(quán)責(zé)對(duì)等意味著首長(zhǎng)具有一等的決策權(quán)，這就容易造成尋租行為和決策失誤。在土地管理中，政府決策失誤或失敗現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，但少有官員為此而被問(wèn)責(zé)。究其原因，主要是目前的行政問(wèn)責(zé)制存在不足：一是行政問(wèn)責(zé)主體局限。行政問(wèn)責(zé)的主體目前只局限于政府部門(mén)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)，這在上、下級(jí)存在連帶責(zé)任關(guān)系時(shí)是無(wú)效的。而土地財(cái)政基本上是地方各級(jí)政府都存在的問(wèn)題，其引起的后果在各級(jí)政府中也都相似，上級(jí)政府基本不會(huì)就此類錯(cuò)誤追究下級(jí)政府責(zé)任。二是行政問(wèn)責(zé)范圍局限。目前行政問(wèn)責(zé)僅局限于那些已經(jīng)造成不良影響或重大影響的失職事件，而對(duì)于那些尚未產(chǎn)生不良影響但可能存在失職情形的行為還沒(méi)有納入問(wèn)責(zé)范圍。而土地財(cái)政問(wèn)題中的決策失誤、短期工程，其危害性在近期一般不能表現(xiàn)出來(lái)。三是行政問(wèn)責(zé)程序局限。行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序上，目前還局限于黨政機(jī)關(guān)，很少由人大、法院或公眾等其他主體來(lái)啟動(dòng)。

三、政策建議

（一）構(gòu)建地方政府綜合型績(jī)效考核系統(tǒng)

西方國(guó)家在績(jī)效考核方面起步較早，已做出了一些成功的嘗試。當(dāng)前我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展雖還處于雛形階段，但通過(guò)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)已有了成功的案例。比如香港和山東煙臺(tái)的服務(wù)承諾制，都收到了良好的效果。筆者基于比較適合于我國(guó)推行的服務(wù)承諾制，提出以下制度建設(shè)的參考意見(jiàn)：

1.完善立法。中央應(yīng)完善績(jī)效考核方面的立法，對(duì)政府行為的約束機(jī)制提供強(qiáng)大的法律保障。同時(shí)中央各相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本部門(mén)實(shí)際，在法制要求的基礎(chǔ)之上進(jìn)行科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，明確公民在社會(huì)公共服務(wù)的各個(gè)方面享受的權(quán)利與服務(wù)，拓展績(jī)效考核的深度。

2. 加大服務(wù)承諾的公開(kāi)化。首先，地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，以“服務(wù)公眾，發(fā)展經(jīng)濟(jì)”為出發(fā)點(diǎn)，提出政府各部門(mén)的服務(wù)承諾，并向社會(huì)公開(kāi)。其次，應(yīng)該將服務(wù)承諾的標(biāo)準(zhǔn)、投訴程序、違約責(zé)任向社會(huì)公開(kāi)，便于公眾監(jiān)督，使承諾真正落到實(shí)處。再次，在各個(gè)部門(mén)的承諾到期日，部門(mén)應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的總結(jié)并將其公開(kāi)，便于公眾了解上一工作年度服務(wù)承諾的兌現(xiàn)情況。

3. 完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制可以使承諾的兌現(xiàn)考核明晰。例如香港屋宇署為加強(qiáng)對(duì)服務(wù)承諾的監(jiān)督，將客戶服務(wù)經(jīng)理的姓名寫(xiě)在辦公地點(diǎn)的總接待處，并公布監(jiān)察機(jī)構(gòu)名單，承諾每年將服務(wù)情況的檢查結(jié)果與已定標(biāo)準(zhǔn)互相對(duì)比， 接受監(jiān)督。參照這些經(jīng)驗(yàn)，政府部門(mén)可以采用內(nèi)部對(duì)比考核以及外部公眾實(shí)時(shí)監(jiān)督反饋的形式建立考核機(jī)制，確保服務(wù)承諾的有效兌現(xiàn)。

（二）完善土地相關(guān)收支的預(yù)算管理制度

1.確保土地收支預(yù)算管理的剛性。與土地相關(guān)的各項(xiàng)收支要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，不得隨意變動(dòng)或超收、超支。另外，可考慮建立土地出讓基金制度。

2.確保土地出讓專項(xiàng)基金的獨(dú)立性、安全性及科學(xué)性。對(duì)于土地出讓專項(xiàng)基金，應(yīng)嚴(yán)格按照《國(guó)辦10號(hào)文》的規(guī)定，地方國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)與財(cái)政部門(mén)、人民銀行建立信息共享機(jī)制和定期對(duì)賬制度，確保土地出讓專項(xiàng)基金的獨(dú)立性和安全性。土地專項(xiàng)基金的使用要科學(xué)化，明確各項(xiàng)用途的支出比例，確保惠及民生的項(xiàng)目資金到位。

（三）完善地方政府的問(wèn)責(zé)制度

通過(guò)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國(guó)在構(gòu)建完善的問(wèn)責(zé)制度時(shí)可從以下三個(gè)方面著手：

1. 完善問(wèn)責(zé)制度的法律保障。我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度還比較松散，缺乏完整的確保行政責(zé)任的法律體系，也沒(méi)有制定專門(mén)的行政問(wèn)責(zé)制方面的法律法規(guī)。同時(shí)，憲法規(guī)定的政治問(wèn)責(zé)制度，由于缺乏明確細(xì)致的程序性規(guī)定而難以發(fā)揮效力。所以，要構(gòu)建系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)制度，必須在法律層面對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和保障，將政府官員在決策和日常政務(wù)當(dāng)中失職的情形詳細(xì)列舉出來(lái)，對(duì)問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)和實(shí)施程序固定下來(lái)，便于實(shí)施。

2.擴(kuò)展問(wèn)責(zé)制度的調(diào)整范圍。我國(guó)的政府官員問(wèn)責(zé)制主要處理政府主要官員違反黨風(fēng)黨紀(jì)或影響較大的行為，調(diào)整范圍過(guò)小。政府官員作為人民利益的代表，不應(yīng)只用接近于法律底線的準(zhǔn)繩約束其行為。所以，應(yīng)加大問(wèn)責(zé)制度調(diào)整的范圍，將政府日常管理和投資決策的效果也納入問(wèn)責(zé)范圍，對(duì)于決策失誤、行為示范應(yīng)追究相關(guān)官員的責(zé)任。具體到土地財(cái)政問(wèn)題，就是將政府對(duì)于土地出讓基金預(yù)算的違反，以及城市建設(shè)項(xiàng)目投資當(dāng)中的項(xiàng)目決策失誤、低效浪費(fèi)的面子工程都納入問(wèn)責(zé)制度調(diào)整范圍。

3.擴(kuò)大問(wèn)責(zé)制度的主體范圍。我國(guó)問(wèn)責(zé)制度的問(wèn)責(zé)主體主要是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，是一種內(nèi)部問(wèn)責(zé)，缺乏來(lái)自社會(huì)其他組織以及公民的問(wèn)責(zé)途徑，責(zé)任的判定不是自下而上的反饋結(jié)果，而是由上級(jí)主觀認(rèn)定，很難實(shí)現(xiàn)客觀公正。所以，要實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府官員全面、客觀的問(wèn)責(zé)機(jī)制，必須擴(kuò)大其問(wèn)責(zé)主體。

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）