行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究

天津市紅橋區(qū)人民檢察院課題組

2008年中央政法委員會下發(fā)了《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》，將“建立和完善刑事司法與行政執(zhí)法之間有效銜接機(jī)制”列入司法改革任務(wù)。在這樣的背景下，如何進(jìn)一步完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，充分發(fā)揮行政執(zhí)法體系和刑事司法體系的作用，已成為行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中亟需解決的問題。

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的內(nèi)涵及運(yùn)行模式

（一）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的內(nèi)涵及特征

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接也稱為“兩法銜接”，是指“在查處涉嫌犯罪的行政違法案件過程中，各有關(guān)部門在各司其職、各負(fù)其責(zé)的前提下，相互配合、相互制約，確保依法追究涉嫌犯罪人員的刑事責(zé)任的辦案協(xié)作制度?！盵1]銜接機(jī)制具有以下的基本特征：首先，銜接機(jī)制是一種辦案協(xié)作機(jī)制，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以及所有行使行政職權(quán)的組織、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)參與在辦理違法犯罪案件方面的協(xié)調(diào)、配合、合作關(guān)系的具體載體。其次，銜接機(jī)制是以正確區(qū)分行政責(zé)任和刑事責(zé)任的界限為基礎(chǔ)，為全面打擊在行政執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)生的一切涉嫌刑事犯罪的行為而構(gòu)建的辦案協(xié)作機(jī)制。再次，銜接機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督作用的辦案協(xié)作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督對象包含行政執(zhí)法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮法律監(jiān)督作用。

（二）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制運(yùn)行模式

1、上海浦東模式。上海浦東新區(qū)檢察院于2005年開發(fā)了全國首個“行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺”。該“平臺”共有14家用戶，分為兩類：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)。在平臺頁面上，共有案件移送、案件查詢、監(jiān)督管理、執(zhí)法動態(tài)、預(yù)警提示等12個功能模塊。2006年至2009年，浦東新區(qū)檢察院共建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件線索31件90人，糾正以罰代刑案件4件7人。[2]

2、杭州蕭山模式。2006年6月，杭州市蕭山區(qū)檢察院聯(lián)合該區(qū)工商、城管、稅務(wù)、林業(yè)等19家行政機(jī)關(guān)，建立了行政執(zhí)法與刑事司法信息資料庫。[3]通過這一信息共享平臺，各單位的行政處罰決定書、涉嫌犯罪案件相關(guān)資料和法律法規(guī)等相關(guān)信息都可以實(shí)時查詢到，便于信息交流與監(jiān)督。為保障資料數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確，蕭山市檢察院協(xié)調(diào)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)專人負(fù)責(zé)行政執(zhí)法信息的錄入，并對《行政處罰決定書》、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送公安機(jī)關(guān)的涉嫌犯罪案件的各類文書上傳時間作出明確規(guī)定。

3、北京順義、昌平模式。順義、昌平“兩法銜接”機(jī)制在運(yùn)行過程中也表現(xiàn)出明顯的特點(diǎn)：一是出臺“兩法銜接”機(jī)制規(guī)范性指導(dǎo)文件；二是建立完善“兩法銜接”聯(lián)席會議制度、行政執(zhí)法案件移送抄備制度和案件移送監(jiān)督機(jī)制；三是制定網(wǎng)絡(luò)平臺專職管理員制度規(guī)范網(wǎng)絡(luò)平臺管理，并向轄區(qū)各成員單位統(tǒng)一配發(fā)CA認(rèn)證數(shù)字證書，監(jiān)管錄入信息，實(shí)行物理文檔與電子文檔雙軌移送。

二、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制運(yùn)行中存在的問題及影響因素分析

（一）存在問題

1、“有案不移，以罰代刑”的問題仍然較為突出。近年來，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處案件上存在“四多、四少”的現(xiàn)象，即實(shí)際發(fā)生多、查處少；行政處理多、移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任少；查處一般犯罪分子多，追究幕后操縱主犯少；移送經(jīng)濟(jì)犯罪多，移送職務(wù)犯罪的少。最高人民檢察院的資料顯示，2006-2007年全國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件僅5229件，且其中有4664件是檢察機(jī)關(guān)建議移送的案件。2009年全國質(zhì)檢系統(tǒng)共查處各類質(zhì)量違法案件20余萬起，移送公安機(jī)關(guān)處理僅140起。[4]2010年檢察機(jī)關(guān)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件3448件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的問題依然“久治不愈”。

2、信息共享和聯(lián)席會議雖建立，但信息交流缺乏機(jī)制保障。目前，全國不少地方都建立情況通報制度和執(zhí)法信息共享平臺，但由于法律規(guī)定對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)信息錄入沒有剛性的要求，信息錄入不及時、范圍不全面極大限制了信息共享平臺的工作效能，導(dǎo)致實(shí)踐中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)利用信息共享平臺由定期通報的案件情況非常少。聯(lián)席會議也是各地普遍采用的一種信息交流方法，在實(shí)際工作中也存在不少問題：如在召開形式上，缺乏一個固定的會議組織。在時間設(shè)置上，較多采用“定期或不定期”等模糊性措詞。在內(nèi)容上往往流于形式，沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，一些聯(lián)席會議的主要內(nèi)容就是各機(jī)關(guān)把執(zhí)法的情況作一簡要匯報。這都偏離了聯(lián)席會議制度設(shè)立的本意。

3、案件移送程序方面存在問題。目前法律法規(guī)對行政機(jī)關(guān)案件移送與接收案件的程序不明確，包括關(guān)于移送的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)問題、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的該承擔(dān)什么法律責(zé)任等問題。與此對應(yīng)的司法機(jī)關(guān)對案件的接受程序規(guī)定也不明確，例如，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)由何部門進(jìn)行接收、接收的程序、反饋機(jī)制以及接收后認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)接收等各種情況的該如何處理都沒有明確的程序規(guī)定，由于沒有具體的程序規(guī)定，導(dǎo)致案件移送工作缺乏基本保障。

（二）因素分析

1、認(rèn)識和觀念差異，制約了銜接機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受多一事不如少一事的思想影響，出于保護(hù)部門利益的考慮，對移送涉嫌犯罪案件不主動、不及時配合“以罰代刑”問題不單單是個經(jīng)濟(jì)問題，更主要的是一個執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法觀念的問題。另一方面是對法律的理解和掌握不到位。一些行政執(zhí)法人員對刑事法律甚至是行政法律規(guī)范不夠熟悉和了解，在執(zhí)法中對案件定罪、定性把握不準(zhǔn)，造成處罰失當(dāng)，影響了對涉嫌犯罪案件的查處。[5]

2、銜接規(guī)范的立法位階低、可操作性不強(qiáng)。目前，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制的規(guī)范性文件效力位階不高。雖然確立了銜接機(jī)制的基本框架，但是原則性規(guī)定多，實(shí)務(wù)性規(guī)定少，可操作性差。

3、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能未能有效發(fā)揮。首先，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督行為具有被動性。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對發(fā)現(xiàn)的可能涉嫌犯罪的行政違法案件行政處罰信息不公開、情況不通報、文書不備案，檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息不能準(zhǔn)確掌握，從而使對行政執(zhí)法的監(jiān)督流于形式，難以發(fā)揮有效作用。其次，監(jiān)督手段不力。作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)追責(zé)程序啟動權(quán)的工具或載體，主要是檢察建議，其監(jiān)督手段比較軟弱，缺乏剛性和可執(zhí)行力。再次，在立案監(jiān)督的方式和途徑上缺乏具體和完善的措施和規(guī)范。雖然檢察機(jī)關(guān)有立案監(jiān)督權(quán)，但這種權(quán)力的行使卻沒有調(diào)查權(quán)和調(diào)卷權(quán)的保障，偵查監(jiān)督部門所能看到的材料只能是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)愿意提供的材料。

三、完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的思考

（一）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的立法完善

1、確立刑事先理原則。所謂刑事先理，是指在某一案件既是民事或行政違法案件又可能是刑事案件即責(zé)任競合時，原則上應(yīng)先由司法機(jī)關(guān)按刑事訴訟程序解決行為人的刑事責(zé)任問題，再由法院進(jìn)行民事審判或行政機(jī)關(guān)依行政處罰程序解決行為人的民事或行政處罰責(zé)任的問題。我國的刑事先理主要適用于民事審判和刑事審判的程序選擇。在刑事訴訟與行政處罰程序關(guān)系上，有關(guān)法律沒有明確確立刑事先理原則。在“兩法銜接”機(jī)制法律的確立刑事先理原則具體原因如下：（1）價值位階原則。刑事責(zé)任的價值位階高于民事責(zé)任和行政責(zé)任。相對于行政違法行為，刑事犯罪行為是對權(quán)益侵害更為嚴(yán)重，應(yīng)優(yōu)先審查。（2）刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)高及難度大于行政訴訟。司法機(jī)關(guān)認(rèn)定的犯罪事實(shí)和審查屬實(shí)的證據(jù)對行政機(jī)關(guān)具有當(dāng)然的效力。（3）從分權(quán)制衡理論分析，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間應(yīng)相互獨(dú)立、相互制約、相互監(jiān)督。行政執(zhí)法部門對于刑事案件無權(quán)處理，應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)按照司法程序處理。

2、制定統(tǒng)一的銜接機(jī)制單行法律。建立科學(xué)有效的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，關(guān)鍵在于將其納入法律體系中去規(guī)范和調(diào)整，有必要制定一部專門的有關(guān)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的法律。目前，由于制定一部完整、統(tǒng)一的法律需要比較漫長的過程，就目前情況下，可以對現(xiàn)行的各種規(guī)定進(jìn)行清理、整頓，對法律條文進(jìn)行重新整合，將移送程序法定化，對于移送的具體條件、移送的期限、受移送的機(jī)關(guān)、不依法移送或移送的法律責(zé)任、都應(yīng)有可操作性強(qiáng)的明確規(guī)定。

（二）行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序完善

1、行政執(zhí)法與刑事司法案件移送機(jī)制的完善。一是建立證據(jù)材料移送制度。建議建立證據(jù)材料移送制度，明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送隨案移送證明違法行為涉嫌犯罪的證據(jù)材料。二是明確案件移送標(biāo)準(zhǔn)和移送期限。三是應(yīng)從寬掌握移送標(biāo)準(zhǔn)，移送標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)?shù)陀谛淌略V訟程序中立案標(biāo)準(zhǔn)。同時，對于標(biāo)準(zhǔn)不明、難以定性的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須應(yīng)及時邀請司法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)介入案件討論與調(diào)查。同時，應(yīng)進(jìn)一步明確行政執(zhí)法移送涉嫌犯罪案件的期限，規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在行政執(zhí)法辦案期限內(nèi)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件。對現(xiàn)場查獲的涉案貨值或者案件其他情節(jié)明顯達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)、涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)移送公安機(jī)關(guān)。

2、行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)銜接機(jī)制的完善。對于不同的證據(jù)類型，還可以采用不同的使用和轉(zhuǎn)化方式。對在行政執(zhí)法中扣押的書證、物證等實(shí)物證據(jù)。可以視為司法機(jī)關(guān)依法收集、調(diào)取的證據(jù)，直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)。對于證人證言、被害人陳述、當(dāng)事人供述和辯解這一類調(diào)查筆錄，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送到公安、檢察機(jī)關(guān)后，偵查人員首先應(yīng)當(dāng)詢問或訊問當(dāng)事人對行政執(zhí)法證據(jù)的內(nèi)容是否認(rèn)可。對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出具的鑒定結(jié)論、扣押清單等，司法機(jī)關(guān)只做對審查檢驗(yàn)、鑒定主體的專業(yè)資格和法律資格進(jìn)行程序?qū)彶楹螅涂梢詻Q定是否作為刑事司法程序中的證據(jù)。[6]

3、行政執(zhí)法與刑事司法監(jiān)督機(jī)制的完善。賦予檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)力，是明確和加大檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督地位的最有力措施。第一，知情權(quán)。確保檢察機(jī)關(guān)的知情權(quán)，明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)備案。第二，監(jiān)督調(diào)查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供該案的相關(guān)材料或進(jìn)行必要的調(diào)查，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須配合和執(zhí)行。第三，質(zhì)詢權(quán)和督促權(quán)。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)移送案件而不移送的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)說明不移送的理由。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送的理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到通知后，應(yīng)當(dāng)移送案件。

四、建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接程序配套保障制度

（一）移送工作的推進(jìn)杠桿：從省一級開始，把移送工作情況納入政府和有關(guān)部門的綜合考核評價體系

行政執(zhí)法領(lǐng)域廣、執(zhí)法主體較多，這在客觀上需要一個強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)工具來統(tǒng)一各個執(zhí)法主體的行為、調(diào)動他們移送的內(nèi)在積極性。無疑，各省的綜合考核評價體系就是這樣的一個工具，推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作、完善移送機(jī)制，必須借助這個工具，把依法移送、受理、立案、辦案等情況，納入政府和有關(guān)部門的綜合考核評價體系中，有利于從根本上解決行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的問題。

（二）移送工作的方式：建立并逐步完善信息共享機(jī)制

具體而言，可在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，自上而下地推廣上海浦東等地的做法，建立一個覆蓋全國、橫跨行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的、多層次、立體化的信息共享網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)將所有行政處罰案件信息都置于信息共享平臺之上。這樣檢察機(jī)關(guān)可以在第一時間通過行政機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)內(nèi)部工作記錄系統(tǒng)，掌握相關(guān)執(zhí)法的全過程狀況有無違法違規(guī)，避免出現(xiàn)某些案件不上信息共享平臺的做法。

（三）移送工作的協(xié)調(diào)：健全聯(lián)席會議機(jī)制

首先，通過硬性規(guī)定，使聯(lián)席會議的召開形式制度化、明確化。具體包括明確固定會議召開的具體時間、召集機(jī)構(gòu)等。其次，在內(nèi)容上強(qiáng)化聯(lián)席會議的內(nèi)容。聯(lián)席會議的主要內(nèi)容應(yīng)定位于協(xié)調(diào)各行政機(jī)關(guān)之間因職能交叉等產(chǎn)生的銜接上的矛盾與沖突，形成查處涉罪案件的集體合力。再次，在形式上提高聯(lián)席會議的透明度。除一些緊急或秘密行動以外，聯(lián)席會議制度應(yīng)對媒體或人大代表公開，必要時可召開新聞發(fā)布會，對于重大案件進(jìn)行通報，使其真正成為“陽光執(zhí)法”的一部分。

注釋：

[1]劉遠(yuǎn)：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究》，載《法學(xué)論壇》2009年第1期。

[2]林燕：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接，步向體制建設(shè)階段》，資料來源：正義網(wǎng)，http：//news.jcrb.com/jxsw/200904/t20090422_209979.html。

[3]范躍紅、張悠：《杭州蕭山：聯(lián)合19家單位建立執(zhí)法信息資料庫5000余份行政處罰上網(wǎng)接受監(jiān)督》，載《檢察日報》，2007年12月17日。

[4]《2009年中國社會治安綜合治理年鑒》，中國長安出版社2010年版，第256頁。

[5]李云：《也談檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)銜接機(jī)制的完善》，載《中國檢察官》2010年第8期。

[6]陳文茜：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究》，中國政法大學(xué)2007屆碩士生畢業(yè)論文。