農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的法律思考

張娟 賀海燕

摘 要：近年來，城市化、工業(yè)化進(jìn)程快速推進(jìn)，為了給高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造更加有利的條件，征收農(nóng)村土地已經(jīng)成為擴(kuò)大城市規(guī)模，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的重要途徑。而農(nóng)村土地征收過程中的補(bǔ)償問題一直都是社會(huì)各方最為關(guān)注的焦點(diǎn)，也是解決好農(nóng)村土地征收問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在分析中國農(nóng)地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)村土地補(bǔ)償制度存在的法律問題，并對如何完善農(nóng)村土地補(bǔ)償制度提出一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收補(bǔ)償；現(xiàn)狀；法律問題；建議

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）06-0106-02

隨著城市化工業(yè)化的推進(jìn)，征收農(nóng)村土地已然成為了擴(kuò)大城市規(guī)模、發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的重要途徑。農(nóng)地補(bǔ)償問題卻是征地過程中極為關(guān)鍵的一個(gè)問題。2012年浙江溫嶺最牛釘子戶事件曝光，這一事件引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注，征地補(bǔ)償問題再一次成為全民熱議的話題。

根據(jù)國務(wù)院中心課題組提供的數(shù)據(jù)顯示“在全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地中70%以上是征地，依據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000—2030年三十年間占用的耕地將超過5 450畝?！雹?眾多失地農(nóng)民的出現(xiàn)，使得解決好征地補(bǔ)償問題顯得尤為重要。但是，由于在實(shí)踐中，征地補(bǔ)償?shù)姆芍贫炔唤∪鞯匮a(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償受益主體不明確等等一系列問題的出現(xiàn)，引起了廣大農(nóng)民的不滿，引發(fā)了許多社會(huì)問題。即使已通過征地補(bǔ)償?shù)姆绞降玫搅税仓玫霓r(nóng)民，由于土地增值收益分配不公，社會(huì)保障制度滯后等因素，生活依然過得十分艱苦。

一、農(nóng)地征收補(bǔ)償存在的法律問題

1.“公共利益”的概念籠統(tǒng)、模糊，征地權(quán)利濫用?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“城市所有土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對土地實(shí)施征收或征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條對此也有相關(guān)的規(guī)定。但是，“公共利益”的內(nèi)涵應(yīng)該如何界定呢？至今，也沒有任何一部法律或規(guī)章制度給予解釋。這就使得地方政府對“公共利益”進(jìn)行任意解讀時(shí)有了合理的借口，鉆了法律的空子。為了招商引資，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，受到政績觀等不良觀念的影響，部分地方政府打著“公共利益”的旗幟，濫用征地權(quán)利，以地?cái)控?cái)。這樣不但造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，還損害了廣大農(nóng)民的利益。大批失地農(nóng)民涌現(xiàn)，國家負(fù)擔(dān)加劇，農(nóng)地補(bǔ)償問題顯得更為嚴(yán)峻。

2.農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，增值利益分配不公。從中國《土地管理法》第47條的規(guī)定②中可以發(fā)現(xiàn)，“現(xiàn)行的法定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)土地市場價(jià)格脫節(jié)，與被征收土地的實(shí)際增值價(jià)值脫節(jié)，不能根本解決土地增值利益分配不公的現(xiàn)象?！卑凑漳壳啊锻恋毓芾矸ā返南嚓P(guān)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。在中國農(nóng)村許多地方征收一畝地的補(bǔ)償費(fèi)為3萬元～5萬元，然而，通過土地拍賣等方式，每畝土地的價(jià)值可達(dá)到上百萬，中間巨大的增值收益農(nóng)民卻絲毫都分享不到?！皣鴦?wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，如果成本價(jià)為100，則擁有集體使用權(quán)的農(nóng)民只得5%～10%，擁有集體土地所有權(quán)的村級集體經(jīng)濟(jì)組織得25%～30%，60%～70%為政府及各部門所得，而從成本加到出讓價(jià)之間所產(chǎn)生的土地資本巨額收益，則大部分被中間商或地方政府所獲取?！?/p>

3.補(bǔ)償方式單一。理論上，中國土地補(bǔ)償有多種方式，如貨幣補(bǔ)償、土地使用權(quán)入股、住房安置、就業(yè)安置等。但是，在實(shí)踐過程中，中國通常采用的是一次性貨幣補(bǔ)償?shù)闹苯友a(bǔ)償方式或住房安置的間接補(bǔ)償方式。一次性貨幣補(bǔ)償雖然能夠給農(nóng)民帶來暫時(shí)的巨大的收益，解決他們眼前的困難，但是，由于農(nóng)民自身的理財(cái)能力、投資能力、規(guī)劃能力等都較為薄弱，容易造成坐吃山空的局面。就住房安置來說，也存在許多問題。住房安置房多數(shù)都是在城區(qū)或者城郊，對于大多數(shù)剛走出農(nóng)村的農(nóng)民來說他們已經(jīng)有了自己的生活習(xí)慣和方式，突然來到了一個(gè)新的環(huán)境，勢必會(huì)有許多的不適應(yīng)甚至可能會(huì)因?yàn)樯罘绞胶陀^念的差異與城里的鄰居發(fā)生一些小矛盾。另外，城市里高昂的醫(yī)療、教育、生活等等各種費(fèi)用，對失地農(nóng)民來說又是新的繁重的負(fù)擔(dān)。

4.土地補(bǔ)償受益主體模糊。中國《土地管理法實(shí)施條例》第26條① 明確規(guī)定了，農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)的受益主體應(yīng)當(dāng)是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，然而“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”本身是一個(gè)抽象、模糊的概念，再加上《土地管理法》第10條② 中，對于集體土地所有權(quán)的設(shè)定也相當(dāng)模糊，這就使得鄉(xiāng)政府、村委會(huì)、村經(jīng)濟(jì)組織有機(jī)可乘，造成了各方層層截留補(bǔ)償款，各級爭利的現(xiàn)象發(fā)生。在利益的驅(qū)動(dòng)下，各方主體都想從中獲利，這就導(dǎo)致最后到達(dá)農(nóng)民手中的補(bǔ)償款所剩無幾，農(nóng)民的利益受到了嚴(yán)重的損害。

二、完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的建議

1.合理界定公共利益的范圍。目前其他國家和地區(qū)關(guān)于公共利益的立法模式主要有三種：概括式，如德國；概括式加列舉式，如日本、韓國；還有一種是英美國家所采用的以廣義的公共利益為目的的模糊式。隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市化處于高速發(fā)展的進(jìn)程，對于公共利益的界定已經(jīng)流于形式。在實(shí)踐中，政府征地往往都是打著公共利益的幌子，如果采用概括式的方式界定公共利益，這就賦予了政府更多自主的權(quán)利，會(huì)導(dǎo)致政府對公共利益界定的任意性加大導(dǎo)致權(quán)利濫用。因此，筆者認(rèn)為可以采用概括式加列舉式的方法對公共利益的概念進(jìn)行界定。

2.科學(xué)合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理分配土地增值收益。不論是公共利益還是經(jīng)營性用地，都會(huì)對農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)造成損失，都應(yīng)當(dāng)公平地得到賠償。但目前中國采用的產(chǎn)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全背離了土地的市場價(jià)格，與土地增值價(jià)值脫節(jié)?？紤]到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，完全補(bǔ)償?shù)姆绞綍簳r(shí)行不通，那么可以采用公平補(bǔ)償?shù)姆绞??？梢园凑辙r(nóng)用地被征用后的用途來評估補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)用地所在地段，產(chǎn)值以及當(dāng)?shù)鼐用裆钏降绕渌陀^因素的影響，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，不但補(bǔ)償直接的損失，間接損失也應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。因此，“可以建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地評估體系，實(shí)行由具備特定資質(zhì)的的行業(yè)組織或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對土地進(jìn)行評估的制度?！卑凑胀恋氐氖袌鰞r(jià)格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。對于土地被征收后的巨大增值收益，按照一定比例分配給失地農(nóng)民，這就需要相關(guān)法律法規(guī)的支撐。

3.構(gòu)建多元化的補(bǔ)償方式。通行的一次性的貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞讲⒉荒転槭У剞r(nóng)民提供充分的生活保障，各種弊端也逐漸顯露出來。因此，應(yīng)當(dāng)以終身補(bǔ)償?shù)姆绞酱嬉淮涡缘呢泿叛a(bǔ)償方式，如，為失地農(nóng)民建立個(gè)人賬戶，每月或每年依據(jù)當(dāng)時(shí)的物價(jià)水平、生活環(huán)境等等因素存入相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償款。還可以采用終身貨幣補(bǔ)償方式為主，其他間接的補(bǔ)償方式為輔，如就業(yè)安置、住房安置等。2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第21條規(guī)定：“被征地人可以選擇貨幣補(bǔ)償也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。”這樣的補(bǔ)償方式可以在農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候有所借鑒，讓失地農(nóng)民自主地選擇補(bǔ)償方式。

4.明確農(nóng)地征收補(bǔ)償受益主體。從前文提到的中國《土地管理法》第10條的規(guī)定可以看出，農(nóng)地補(bǔ)償受益主體不明確的根本原因是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體不明，因此，首先應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。其次“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”本身就是一個(gè)極為抽象模糊的概念，因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村戶籍管理，切實(shí)核實(shí)好戶籍登記的準(zhǔn)確性，將農(nóng)地征收補(bǔ)償受益主體明確的落實(shí)到具體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員中。另外，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障失地農(nóng)民對征地補(bǔ)償?shù)闹闄?quán)、參與權(quán)、聽證權(quán)以及及時(shí)獲得救濟(jì)的權(quán)利能夠得以實(shí)現(xiàn)。

三、結(jié)束語

隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市化的快速推進(jìn)，大量征收農(nóng)村土地已不可避免。農(nóng)地征收的補(bǔ)償問題事關(guān)農(nóng)民的切身利益，但是，由于中國在農(nóng)地征收補(bǔ)償制度方面的法律法規(guī)并不健全，在實(shí)踐中造成了許多侵害農(nóng)民權(quán)益的事件發(fā)生。因此，總結(jié)農(nóng)地征收補(bǔ)償制度存在的法律問題，完善相關(guān)法律法規(guī)，合理界定公共利益范圍；合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理分配增值收益；構(gòu)建多元化的補(bǔ)償方式；明確補(bǔ)償受益主體。這樣，一個(gè)完善的農(nóng)地征收補(bǔ)償制度必將呈現(xiàn)在我們面前。