論民事執(zhí)行監(jiān)督的制度構(gòu)建和完善

彭德文　楊紅

一、民事執(zhí)行權(quán)與民事執(zhí)行檢察監(jiān)督

（一）民事執(zhí)行權(quán)的內(nèi)涵及性質(zhì)

所謂民事執(zhí)行權(quán)就是指法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)強(qiáng)制義務(wù)人履行民事義務(wù)而實(shí)現(xiàn)權(quán)利人民事權(quán)利的權(quán)力。民事執(zhí)行權(quán)可以分為民事執(zhí)行裁決權(quán)和民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)。民事執(zhí)行裁決權(quán)指執(zhí)行機(jī)構(gòu)依法享有的在執(zhí)行程序中對(duì)各種程序事項(xiàng)和相關(guān)的實(shí)體事項(xiàng)，依當(dāng)事人及案外人申請(qǐng)或依職權(quán)作出裁斷或決定的權(quán)力。民事執(zhí)行實(shí)施權(quán)指執(zhí)行機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)執(zhí)行依據(jù)確定的內(nèi)容之目的，依職權(quán)實(shí)施的執(zhí)行措施，進(jìn)行執(zhí)行活動(dòng)的權(quán)力。

關(guān)于民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界、實(shí)務(wù)界存在分歧。觀點(diǎn)一認(rèn)為民事執(zhí)行權(quán)具有行政權(quán)的性質(zhì)；觀點(diǎn)二認(rèn)為民事執(zhí)行權(quán)是一種司法權(quán)。觀點(diǎn)三認(rèn)為執(zhí)行權(quán)兼具司法權(quán)和行政權(quán)的雙重性質(zhì)，其中執(zhí)行裁決權(quán)是法院對(duì)各種程序事項(xiàng)和相關(guān)的實(shí)體事項(xiàng)所作出的裁斷或決定的權(quán)力，具有司法權(quán)屬性；執(zhí)行實(shí)施權(quán)在司法實(shí)踐中應(yīng)用得比較多，具有主動(dòng)，直接和積極的行政色彩，因此具有行政權(quán)屬性。筆者同意第三種觀點(diǎn)。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，主要是指人民檢察院依據(jù)法律規(guī)定對(duì)人民法院民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行的法律監(jiān)督。開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，不僅有利于規(guī)范人民法院民事執(zhí)行權(quán)的正確行使，保障民事執(zhí)行的法律效果，而且還保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利不受侵害，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。它具有以下幾個(gè)特征：

1.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是外部的人民檢察院對(duì)法院的監(jiān)督。來(lái)自法院內(nèi)部的監(jiān)督，因是其系統(tǒng)內(nèi)的一種自我規(guī)范，權(quán)力者通過(guò)自我約束來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，其作用是十分有限的。所以要想從根本上規(guī)范民事執(zhí)行監(jiān)督，就必須建立一個(gè)以外部監(jiān)督為主導(dǎo)，內(nèi)部監(jiān)督為補(bǔ)充的全面監(jiān)督體系。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督就是來(lái)自外部的人民檢察院對(duì)人民法院的監(jiān)督。

2.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有司法行政監(jiān)督的屬性。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)具有法律監(jiān)督權(quán)的屬性。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督針對(duì)的是法院的民事執(zhí)行權(quán)，由于民事執(zhí)行權(quán)既有司法權(quán)的性質(zhì)又有行政權(quán)的性質(zhì)，故民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有司法行政監(jiān)督屬性。

3.民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有一定的被動(dòng)性。民事執(zhí)行涉及私權(quán)的處分，當(dāng)事人和案外人有權(quán)處置自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利，民事執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督一般以當(dāng)事人提出申請(qǐng)為前提，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)主動(dòng)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

二、基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀及不足

（一）基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀

1.執(zhí)行監(jiān)督任務(wù)繁重。當(dāng)前大量的執(zhí)行案件由基層法院承擔(dān)，基層民事執(zhí)行檢察監(jiān)督責(zé)任重大。以江蘇省某市為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，該市2012年法院全年執(zhí)行案件14600多件，其中基層法院承擔(dān)的執(zhí)行案件14000余件，占全部執(zhí)行案件的95.89%。另外法院執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問(wèn)題突出，因此基層檢察機(jī)關(guān)開展民事執(zhí)行監(jiān)督任務(wù)繁重。

2.執(zhí)行監(jiān)督人員不足。在檢察機(jī)關(guān)，開展民事執(zhí)行監(jiān)督任務(wù)主要在民行部門，但民行部門的編制不足，大部分基層民行部門的人員在3人左右，有的甚至是1人科室，而同級(jí)基層法院每年辦結(jié)的執(zhí)行案件在1300件左右，在開展審判監(jiān)督的同時(shí)，再去對(duì)如此多的執(zhí)行案件進(jìn)行監(jiān)督，確實(shí)有點(diǎn)心有余而力不足。

3.執(zhí)行監(jiān)督方式混亂。由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督范圍不明確，所使用的監(jiān)督方式也形態(tài)各異。目前實(shí)踐中嘗試使用的監(jiān)督方式有檢察建議、監(jiān)督意見、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議、說(shuō)明理由通知書、參與執(zhí)行和解、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等，客觀上造成監(jiān)督方式的混亂、不規(guī)范，有損檢察監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（二）存在的不足

1.檢察機(jī)關(guān)自身因素，導(dǎo)致開展難。長(zhǎng)期以來(lái)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)主要集中在刑事案件方面，民行檢察業(yè)務(wù)方面相對(duì)較弱，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部精通和熟悉民商法和民事訴訟程序的專門人才比較缺乏，且絕大多數(shù)人沒(méi)有執(zhí)行監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，這在某種程度上制約了檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督工作的效果?！皬奈覈?guó)檢察機(jī)關(guān)目前的地位及其編制、人員素質(zhì)、工作任務(wù)等因素看，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法勝任對(duì)民事執(zhí)行工作的監(jiān)督”。[1]雖然該觀點(diǎn)有些片面，但或多或少反映出目前檢察機(jī)關(guān)在民事執(zhí)行監(jiān)督方面存在一定的不足，這些在一定程度上影響了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督工作的開展。

2.民事執(zhí)行監(jiān)督特性，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)難。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督具有一定的被動(dòng)性，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督案件的來(lái)源主要依靠當(dāng)事人的申訴，一般不會(huì)主動(dòng)介入法院的執(zhí)行活動(dòng)，對(duì)法院的執(zhí)行活動(dòng)無(wú)法及時(shí)掌握，這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行監(jiān)督案件的線索難。

3.合理可行程序缺失，導(dǎo)致操作難。雖然民訴法對(duì)賦予檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，但民訴法未對(duì)監(jiān)督的范圍、程序、形式、效力等問(wèn)題做出具體的規(guī)定，而最高人民法院、最高人民檢察院于2011年3月聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，仍存在一些問(wèn)題與不足，如監(jiān)督范圍狹窄、監(jiān)督方式單一等等，操作性不強(qiáng)。如何科學(xué)合理地開展民事執(zhí)行監(jiān)督，有待兩高聯(lián)合出臺(tái)具體的司法解釋。

4.法院干警抵觸心理，導(dǎo)致協(xié)調(diào)難。由于法律法規(guī)對(duì)執(zhí)行監(jiān)督無(wú)具體的操作規(guī)定，法院、檢察院在對(duì)待民事執(zhí)行檢察監(jiān)督可能會(huì)存在一些分歧，法院部分人員對(duì)執(zhí)行監(jiān)督的不理解、不配合，甚至抵觸心理，以種種理由對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督進(jìn)行搪塞，在實(shí)踐工作中采取不理會(huì)、不配合的態(tài)度，限制、刁難檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

5.缺乏有效制約措施，導(dǎo)致落實(shí)難。對(duì)法院不執(zhí)行或怠于執(zhí)行等消極執(zhí)行行為缺乏有效監(jiān)督手段，檢察建議雖然具有靈活快捷的特點(diǎn)，但檢察建議的剛性不足，“一般而言，法院可以做接受的表示也可以不接受，即主動(dòng)權(quán)在法院”[2]，而檢察機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的制約措施。

三、完善檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督工作機(jī)制的幾點(diǎn)思考

（一）民事執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)遵循的原則

1.同級(jí)監(jiān)督原則。在實(shí)施民事執(zhí)行監(jiān)督時(shí)，應(yīng)由同級(jí)檢察院受理對(duì)同級(jí)法院執(zhí)行裁定、決定，通知和具體執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督，保持對(duì)等性、合法性，確保監(jiān)督效率和效果。在地域管轄上，采取執(zhí)行法院所在地人民檢察院管轄的原則。[3]

2.有限、適度監(jiān)督的原則。由于執(zhí)行的案件都是民事案件執(zhí)行標(biāo)的具有私權(quán)性質(zhì)，當(dāng)事人對(duì)私權(quán)享有處分權(quán)，執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)遵循有限監(jiān)督的原則。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督注意適度，不應(yīng)影響人民法院的正常執(zhí)行活動(dòng)，要維護(hù)法院審判與執(zhí)行的權(quán)威性，正確處理好檢察監(jiān)督與法院生效裁判的既判力和執(zhí)行力的關(guān)系。

3.以當(dāng)事人的申請(qǐng)為原則。民事執(zhí)行涉及私權(quán)的處分，民事執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人提出申請(qǐng)為前提，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)主動(dòng)啟動(dòng)監(jiān)督程序。但當(dāng)執(zhí)行涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益時(shí)，法院應(yīng)告知檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要時(shí)可以派員參加。

4.公正與效率原則。檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督要兼顧公正與效率，既要保證人民法院執(zhí)行活動(dòng)的公正性，又要有利于推進(jìn)法院的執(zhí)行效率。既不偏向當(dāng)事人，也不偏向法院，否則將會(huì)失去檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公正性。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

人民法院的民事執(zhí)行活動(dòng)主要包括執(zhí)行裁判行為和執(zhí)行實(shí)施行為，消極執(zhí)行行為也應(yīng)成為監(jiān)督的對(duì)象。

1.對(duì)執(zhí)行裁決的監(jiān)督。（1）執(zhí)行對(duì)象類裁決。如追加、變更被執(zhí)行人裁定錯(cuò)誤的。（2）執(zhí)行措施類裁決。如采取執(zhí)行措施的裁定、決定不符合法定條件的。（3）執(zhí)行程序類裁決。如不予執(zhí)行、中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行裁定不符合法定條件的；（4）其他執(zhí)行裁決。

2.對(duì)法院違法執(zhí)行行為的監(jiān)督。（1）執(zhí)行對(duì)象違法。如對(duì)未生效的或錯(cuò)誤的判決裁定受理執(zhí)行，違法執(zhí)行案外人的財(cái)產(chǎn)，超標(biāo)的執(zhí)行等。（2）執(zhí)行措施違法。主要表現(xiàn)為執(zhí)行手段粗暴，濫用強(qiáng)制措施，違法拍賣、變賣，違法解除已經(jīng)采取的執(zhí)行措施，違法調(diào)查、搜查，違法保管、適用被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)等。（3）執(zhí)行收費(fèi)違法。主要表現(xiàn)為不按照規(guī)定收費(fèi)，巧立名目亂收費(fèi)，個(gè)別法官甚至向當(dāng)事人吃拿卡要，直接侵犯當(dāng)事人權(quán)益。（4）其他執(zhí)行實(shí)施違法行為。

3.對(duì)法院不履行或者怠于履行執(zhí)行職責(zé)的監(jiān)督。主要表現(xiàn)在：應(yīng)當(dāng)受理而未受理，應(yīng)當(dāng)追加被執(zhí)行人而未追加，應(yīng)當(dāng)采取查封、扣押、凍結(jié)措施而未采取，應(yīng)當(dāng)改變、解除執(zhí)行措施而未改變、解除，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)執(zhí)行而未恢復(fù)等。

4.對(duì)執(zhí)行活動(dòng)中的職務(wù)犯罪的監(jiān)督。主要表現(xiàn)在：（1）在執(zhí)行中索取、收受當(dāng)事人財(cái)物及其他賄賂的。（2）貪污、私分執(zhí)行款及孳息或者其他財(cái)產(chǎn)的。（3）挪用、截留執(zhí)行款歸自己使用的。

（三）檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督的方式

目前檢察機(jī)關(guān)開展執(zhí)行監(jiān)督所使用的監(jiān)督方式形態(tài)各異，這在一定程度上有損檢察監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，建議高檢院能統(tǒng)一監(jiān)督方式，以便能更好地開展執(zhí)行監(jiān)督工作。筆者建議根據(jù)法院執(zhí)行過(guò)程中違法行為的輕重程度，依次采取檢察建議、糾正違法通知書、違法行為調(diào)查等方式進(jìn)行監(jiān)督。

1.檢察建議。是目前最常用的監(jiān)督方式，也易為法院所接受。主要包括兩種：一是糾正一般違法行為的檢察建議。人民檢察院發(fā)現(xiàn)有違法侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益現(xiàn)象的執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定，應(yīng)及時(shí)以檢察建議的方式督促法院進(jìn)行糾正或針對(duì)存在的問(wèn)題提出改進(jìn)工作的建議，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。二是暫緩執(zhí)行或中止執(zhí)行的檢察建議。人民法院收到暫緩執(zhí)行檢察建議后，應(yīng)當(dāng)于七日內(nèi)回復(fù)人民檢察院。對(duì)于不予暫緩執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)書面告知人民檢察院，并說(shuō)明不采納理由。

2.糾正違法執(zhí)行通知書。糾正違法執(zhí)行通知書，是指“檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行中較為嚴(yán)重違法行為作出書面糾正意見，通知人民法院糾正的一種監(jiān)督方式”。[4]當(dāng)人民法院在作出查封、扣押、凍結(jié)等執(zhí)行行為時(shí)，在導(dǎo)致實(shí)體錯(cuò)誤或可能錯(cuò)誤的情況下，不及時(shí)糾正會(huì)損害當(dāng)事人、國(guó)家、社會(huì)公共利益時(shí)發(fā)出糾正意見，要求人民法院及時(shí)糾正錯(cuò)誤行為的方式。與檢察建議相比，《糾正違法通知書》更具有實(shí)施過(guò)程中的糾錯(cuò)作用。

3.執(zhí)行人員違法行為調(diào)查?！吨腥A人民共和國(guó)刑法修正案（四）》第八條第三款明確規(guī)定：“在執(zhí)行判決、裁定活動(dòng)中，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任或者濫用職權(quán)，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執(zhí)行職責(zé)，或者違法采取訴訟保全措施、強(qiáng)制執(zhí)行措施，致使當(dāng)事人或者其他人的利益遭受重大損失的，處五年以下有期徒刑或者拘役；致使當(dāng)事人或者其他人的利益遭受特別重大損失的，處五年以上十年以下有期徒刑?！眻?zhí)行人員在執(zhí)行活動(dòng)中有以上情形的，或者有貪污賄賂等情形的，可由檢察機(jī)關(guān)展開違法行為調(diào)查，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，及時(shí)立案查處。

（四）建立必要的保障措施

1.程序保障：出臺(tái)具體的操作規(guī)則。修改后的新民訴法雖然明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，但是在實(shí)際操作中沒(méi)有更為具體的規(guī)定，法院、檢察院在對(duì)待民事執(zhí)行檢察監(jiān)督可能會(huì)存在一些分歧，希望最高檢、最高法在實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上，聯(lián)合頒發(fā)司法解釋，進(jìn)一步明確人民檢察院民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍、途徑和措施，使民事執(zhí)行監(jiān)督工作有法可依。

2.機(jī)構(gòu)保障：設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)民事執(zhí)行監(jiān)督的部門主要是民行部門，從監(jiān)督的實(shí)踐看，民行部門大部分的精力都集中到審判監(jiān)督上去了，對(duì)執(zhí)行監(jiān)督重視不夠，因此建議在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)民事執(zhí)行活動(dòng)和刑事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。

3.人才保障：配備專業(yè)的人才隊(duì)伍。加強(qiáng)基層民事執(zhí)行監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，要抽調(diào)有民商法知識(shí)或從法院選調(diào)人員，配足配強(qiáng)民行隊(duì)伍，以滿足民事執(zhí)行監(jiān)督的需要。同時(shí)要注意專業(yè)人才的培養(yǎng)，通過(guò)組織培訓(xùn)、掛職鍛煉等形式，提高干警的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升監(jiān)督水平。

4.措施保障：賦予必要的處分權(quán)利。為更好地開展執(zhí)行監(jiān)督工作，建議賦予檢察一定的實(shí)體處分權(quán)，主要包括回復(fù)權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、暫緩執(zhí)行建議權(quán)、督促公益執(zhí)行權(quán)等。

5.機(jī)制保障：建立可行的工作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)的過(guò)程中，應(yīng)與法院做好溝通協(xié)調(diào)工作，建立相應(yīng)的配合協(xié)調(diào)工作機(jī)制，如相關(guān)部門定期溝通聯(lián)系制度、檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)討論執(zhí)行案件制度、法院對(duì)生效裁判的備案制度，執(zhí)行息訴工作機(jī)制等，共同促進(jìn)執(zhí)行工作。

注釋：

[1]趙晉山、黃文藝：《如何為民事執(zhí)行監(jiān)督開“處方”》，載《人民法院報(bào)》2007年8月16日。

[2]何小敏、吳進(jìn)東：《檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督職能管見》，載《檢察論叢》第7卷法律出版社2004年版。

[3]楊榮馨：《論強(qiáng)制執(zhí)行的檢察監(jiān)督》，載《人民檢察》2007年第13期。

[4]王軍：《對(duì)法院民事執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督初探》，載《檢察實(shí)踐》2001年第3期。