四問(wèn)大部制

楊影

隨著兩會(huì)的結(jié)束，大部制改革引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。改革開放以來(lái)，我國(guó)分別于1982、1988、1993、1998、2003和2008年進(jìn)行了6次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革。改革一次比一次深刻，一次比一次取得的成效更大。

“1+1>2”能否實(shí)現(xiàn)？

通過(guò)歷次政府機(jī)構(gòu)改革，政府機(jī)構(gòu)得以精簡(jiǎn)，組織結(jié)構(gòu)趨于合理，但仍然存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，部門職能交叉，業(yè)務(wù)分工過(guò)細(xì)，權(quán)責(zé)配置脫節(jié)等問(wèn)題。尤其是2008年大部制改革后，內(nèi)部關(guān)系沒(méi)有理順，新“大部委”中的各個(gè)部門之間“貌合神離”的現(xiàn)象比較突出，并未實(shí)現(xiàn)1+1>2的改革初衷。

一位不愿具名的學(xué)者分析，有的部門，如某局合并到相關(guān)部委以后，轉(zhuǎn)為部管局，但仍各干各的，決策沒(méi)有提到大部層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，只是制定規(guī)章時(shí)通過(guò)一下部里。

國(guó)家行政學(xué)院教授、行政文化委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng)許耀桐也對(duì)此指出：“有的是原班人馬直接加入，甚至連辦公地點(diǎn)都不在一塊，部門之間還是畫地為牢，各自為政。即使是合在一起的司處，也就是原來(lái)兩三個(gè)人辦公的增加到三四個(gè)人在一起工作。這就沒(méi)有體現(xiàn)大部制改革的基本目的?！?/p>

在許耀桐看來(lái)，實(shí)行大部制，就是要體現(xiàn)綜合事務(wù)、綜合協(xié)調(diào)、綜合管理、綜合服務(wù)，但是，目前權(quán)力劃分配置和相互制約沒(méi)有到位?！艾F(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力往往過(guò)大，既能決策、又能執(zhí)行、還能監(jiān)督。搞大部制就是要實(shí)行"權(quán)力三分"，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的協(xié)調(diào)和制約，但這樣的問(wèn)題并沒(méi)有解決。”

值得肯定的是，本次機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，不僅體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)調(diào)整，還有更多的是關(guān)于職能轉(zhuǎn)變。在職能轉(zhuǎn)變上，一個(gè)重點(diǎn)就是放權(quán)。在機(jī)構(gòu)改革方案中，有專門的章節(jié)談到“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，還專門談到“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的問(wèn)題。

“這次改革更加注重于那些實(shí)行了大部制改革的部門在職能方面的轉(zhuǎn)變，確實(shí)減少了職權(quán)，加強(qiáng)了宏觀性管理，并為今后的大部制改革準(zhǔn)備了更大的空間，對(duì)大部制改革的頂層設(shè)計(jì)、全盤謀劃、整體把握會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)?！痹S耀桐說(shuō)，此次機(jī)構(gòu)改革方案從體制機(jī)制上最大限度地給各類市場(chǎng)主體松綁，激發(fā)了企業(yè)和個(gè)人創(chuàng)業(yè)的積極性，在以前的機(jī)構(gòu)改革中并不多見。

“如果沒(méi)有大的國(guó)際環(huán)境的變化，如果國(guó)內(nèi)的局勢(shì)不出現(xiàn)重大的變化，按照慣例，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革年底必須完成。因?yàn)閲?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變是地方改革的風(fēng)向標(biāo)，明年省級(jí)的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變就要開始了?！眹?guó)家行政學(xué)院教授宋世明說(shuō)。

目前我國(guó)的一些政府管理領(lǐng)域中仍然存在著職能交叉、部門分割、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，需要逐步加以解決。從行業(yè)領(lǐng)域看，在農(nóng)業(yè)管理方面，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及10多個(gè)部門；在文化管理方面，新聞出版和廣電合并之后，文化、商標(biāo)、專利等部門之間仍存在著職能交叉、多頭管理現(xiàn)象等等。

據(jù)此，國(guó)家行政學(xué)院研究員胡仙芝認(rèn)為，下一輪機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)繼續(xù)有選擇地探索實(shí)行大部門體制，更加注重綜合管理。“比如逐步向大農(nóng)業(yè)、大文化、大金融等大職能部門過(guò)渡，使相近相關(guān)職能盡量由一個(gè)部門管理為主?！?/p>

一步到位，還是循序漸進(jìn)？

鑒于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，有學(xué)者提出我國(guó)的大部制改革應(yīng)該“一步到位”，一步減少10個(gè)或20個(gè)機(jī)構(gòu)。

這種有些理想化、簡(jiǎn)單化的觀點(diǎn)，并未得到官方的認(rèn)同和采納。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)沈榮華解釋說(shuō)，主要是因?yàn)槟壳拔覈?guó)仍處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正在不斷完善的過(guò)程中，作為上層建筑的機(jī)構(gòu)改革，既不能滯后，也不必跨越，而應(yīng)同步?！耙鶕?jù)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，按照不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，穩(wěn)步推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革?！?/p>

沈榮華認(rèn)為，經(jīng)過(guò)下一輪大部制改革，我國(guó)大部制的機(jī)構(gòu)數(shù)量保持在22個(gè)左右比較合適。“這個(gè)數(shù)字是根據(jù)我國(guó)的國(guó)情得出的，同時(shí)跟發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比也基本相當(dāng)?！?/p>

由此，許耀桐建議，這次機(jī)構(gòu)改革之后，中央要加大頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，不要再“小打小鬧”、搞零敲碎打式的機(jī)構(gòu)改革了?！皯?yīng)該是通過(guò)幾年的較長(zhǎng)時(shí)間，進(jìn)行通盤考慮、全面謀劃，然后提出系統(tǒng)的改革方案，推動(dòng)大部制的整體性改革。”

據(jù)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)，政府換屆一般是集中進(jìn)行改革的時(shí)機(jī)。沈榮華建議，如能抓住時(shí)機(jī)進(jìn)一步推進(jìn)改革，整合機(jī)構(gòu)，通過(guò)兩屆政府改革，到2020年建立起由精干大部門組成的政府組織架構(gòu)。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置就可基本穩(wěn)定下來(lái)。

專家提出的這個(gè)時(shí)間點(diǎn)是基于黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，該意見確立了到2020年我國(guó)深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和主要任務(wù)。明確提出“深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制?！?/p>

“到2020年，我國(guó)的大部制改革應(yīng)該能夠基本完成?！?沈榮華說(shuō)。

外國(guó)政府有多少部門？

從世界范圍看，各國(guó)政府部門（國(guó)外通稱“內(nèi)閣部門”）設(shè)置主要涵蓋政務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大類部門，但部門設(shè)置數(shù)量不盡相同。數(shù)量多的在30個(gè)左右，如巴西和墨西哥25個(gè)、馬來(lái)西亞27個(gè)、南非28個(gè)、新西蘭35個(gè)，印度多達(dá)49個(gè)。數(shù)量少的，政府主要由精干的大部門組成，部門數(shù)量一般在16個(gè)左右，如英國(guó)和澳大利亞18個(gè)、俄羅斯16個(gè)、美國(guó)和法國(guó)是15個(gè)、德國(guó)14個(gè)、日本11個(gè)、瑞典10個(gè)，瑞士則只有8個(gè)。

據(jù)專家介紹，大多數(shù)國(guó)家的大部制都是逐步實(shí)現(xiàn)的，都經(jīng)歷了一個(gè)機(jī)構(gòu)整合、形成框架和逐步完善的過(guò)程。但也有一些國(guó)家是一步到位的。比如，澳大利亞1987年從28個(gè)減少到18個(gè)，日本2001年從23個(gè)部門減少到11個(gè)。

日本、澳大利亞等少數(shù)國(guó)家之所以能夠一步到位，在中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)沈榮華看來(lái)，“其前提條件是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟、政府職能比較定型，所以可以做到。”

鏈接：

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)如何設(shè)置？

部

作為機(jī)構(gòu)名稱，在政府機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中特指國(guó)務(wù)院履行行政管理職能的組成部門，如此次改革中被撤并的衛(wèi)生部。

委

作為機(jī)構(gòu)名稱，是委員會(huì)的簡(jiǎn)稱。用“委”作為名稱的機(jī)構(gòu)，其管理的內(nèi)容具有一定的綜合性，如此次改革中新組建的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。

行

作為機(jī)構(gòu)名稱，國(guó)務(wù)院組成部門中特指中國(guó)人民銀行。

署

作為機(jī)構(gòu)名稱，主要用于國(guó)務(wù)院的組成部門和直屬機(jī)構(gòu)，如作為國(guó)務(wù)院組成部門的審計(jì)署、此次改革中被撤并的新聞出版總署。

辦

作為機(jī)構(gòu)名稱，是辦公廳的簡(jiǎn)稱議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)也稱“辦”，如國(guó)務(wù)院扶貧辦。

局

作為機(jī)構(gòu)名稱，主要用于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，如國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)務(wù)院部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有的也稱局，如此次改革中組建的、由交通運(yùn)輸部管理的國(guó)家鐵路局。

總 局

作為機(jī)構(gòu)名稱，主要用于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，如國(guó)家稅務(wù)總局、此次改革中新組建的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。