公共部門績效管理研究

范贏　沈春萍

公共部門的績效管理是伴隨著新公共管理思潮而發(fā)展起來的。我國公共部門實(shí)施績效管理開始于上世紀(jì)九十年代中后期即新公共管理的傳入以及社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，雖在內(nèi)容、形式及實(shí)踐上取得一定成就，但仍有需要改進(jìn)之處。本文就公共部門績效管理展開研究，以期在完善中對(duì)構(gòu)建服務(wù)型政府和績效型政府起到推動(dòng)作用。

近年來，政治體制改革逐步深入，公眾對(duì)政府問責(zé)的開始呈現(xiàn)常態(tài)化的狀態(tài)，人們對(duì)公共部門的要求更加嚴(yán)格。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與延伸，政府服務(wù)功能有所擴(kuò)大。受公共部門性質(zhì)影響，公共部門的提供的各項(xiàng)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品均來自于公民的納稅，由民眾支付成本，而在政府內(nèi)部的現(xiàn)有的官僚體系結(jié)構(gòu)中，由于傳統(tǒng)上的工作條件相對(duì)安逸，較少存在內(nèi)部和外部的監(jiān)督以及競爭壓力，缺乏自我約束的機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，難免會(huì)在公共服務(wù)質(zhì)量與水平方面存在種種缺陷與不足。因此，建立一套較為完善的政府部門績效管理制度，是公共部門優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量的有效途徑之一。

伴隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、全球化與信息化的到來，催生出諸多有關(guān)公共管理的新理論、新思潮與新主題，皆對(duì)公共部門的管理改革起到推動(dòng)作用。同時(shí)，伴隨著中國政治體制改革的深入，中央和地方政府的職能改革勢(shì)在必行，這其中最重要的就是政府部門的績效管理制度的完善，而企業(yè)內(nèi)部的績效管理制度猶如一劑良藥，為我國眾多公共部門所借鑒采用，用于改善并提高公共部門的服務(wù)水平，提高公共部門行政的效率和效能。目前，中央和地方許多部門都開始推行部門的績效管理制度改革，從績效考評(píng)指標(biāo)的體系化、常態(tài)化、可操作性加強(qiáng)，到公務(wù)人員的績效考評(píng)開始逐步與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任掛鉤等規(guī)定的完善與補(bǔ)充，都體現(xiàn)了公共部門試圖強(qiáng)調(diào)坐實(shí)政府部門人員績效管理，完善績效管理的制度。但是目前公共部門實(shí)施績效管理仍存在諸多難題，仍需要在深入研究基礎(chǔ)上予以完善和創(chuàng)新。

公共部門績效管理的相關(guān)含義及理論

公共部門績效管理涉及到諸多含義及理論，對(duì)這些內(nèi)容有深入的理解及把握，能夠?yàn)橛行鋵?shí)績效管理提供助推動(dòng)力。

1.簡述公共部門績效管理的含義

公共部門：是國家授予公共權(quán)力的政府組織，以社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)，負(fù)責(zé)管理社會(huì)公共事務(wù)，向全體社會(huì)成員提供法定服務(wù)。公共部門包括政府、公共企業(yè)、非營利性組織和國際組織。

績效管理：是管理者與工作人員為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而共同參與到績效計(jì)劃、績效溝通、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果反饋、目標(biāo)提升等持續(xù)環(huán)節(jié)中，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人、部門及組織水平的提升。

2.概述與公共部門績效管理相關(guān)的理論

人性假設(shè)理論：是管理者在管理過程中關(guān)于人的本質(zhì)屬性的基本看法，包括“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、“社會(huì)人”假設(shè)、“自我實(shí)現(xiàn)人”假設(shè)、與“復(fù)雜人”假設(shè)四個(gè)方面。

激勵(lì)理論：激勵(lì)是指通過改善工作環(huán)境與外部獎(jiǎng)酬形式，并借助信息溝通來引導(dǎo)、激發(fā)或規(guī)劃組織成員的行為，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人與組織目標(biāo)的活動(dòng)。激勵(lì)理論被視為最偉大的管理原理。

公共部門績效管理的基本功能

公共部門績效管理是公共管理者必須履行的職責(zé)之一，實(shí)施該項(xiàng)工作旨在提高績效。公共部門績效管理具備四項(xiàng)基本功能：一是評(píng)估功能，績效評(píng)估是一個(gè)利用追蹤和評(píng)估手段實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)的過程，績效評(píng)估主要有計(jì)劃績效、組織績效與個(gè)人績效三種，公共部門績效管理尤為重視組織績效評(píng)估；二是衡量功能，管理者通過設(shè)計(jì)嚴(yán)密的指標(biāo)系統(tǒng)，并將其作為衡量組織績效的標(biāo)尺，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)不同機(jī)關(guān)、不同時(shí)期的績效衡量與評(píng)估；三是追蹤功能，通過績效管理，可實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門的持續(xù)檢查、記錄和考核，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門整體工作情況的追蹤，為績效管理提供真實(shí)依據(jù)；四是約束功能，績效管理需要在系統(tǒng)的約束機(jī)制推動(dòng)下施行，績效評(píng)估結(jié)果是獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的有力依據(jù)，促使公共部門就社會(huì)及公民需求做出及時(shí)反應(yīng)，改善服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率。

國內(nèi)公共部門績效管理實(shí)施現(xiàn)狀

如上文所述，公共部門績效管理具有多重功能，需要予以重視。近年來，隨著政治體制改革的深入，政府職能的改變。我國公共部門績效管理發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，結(jié)構(gòu)及職能得到優(yōu)化，已然取得顯著成就，但也存在諸多問題，主要表現(xiàn)為以下幾方面。

1.績效目標(biāo)不明確

公共部門的績效目標(biāo)較為復(fù)雜，受公共產(chǎn)品與公共服務(wù)質(zhì)量的性質(zhì)與提供對(duì)象的影響，難以進(jìn)行效益與價(jià)值難以量化評(píng)價(jià)且經(jīng)常具有爭議性，對(duì)人們的影響不能完全確定，更不能就責(zé)任、公平、素質(zhì)等因素做簡單的定量分析，績效目標(biāo)不明確。

2.難以測(cè)量產(chǎn)品形態(tài)

從產(chǎn)品形態(tài)上講，公共部門產(chǎn)品以服務(wù)性質(zhì)居多，且大多為無形的，難于為人們感受到。

3.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

公共部門提供的產(chǎn)品及服務(wù)并非單純的技術(shù)問題，不同產(chǎn)品及服務(wù)受不同標(biāo)準(zhǔn)約束。同一產(chǎn)品，融合了文化、政治、社會(huì)等多重因素，評(píng)價(jià)主體的主觀感受不同。

公共部門完善績效管理的可行性策略

公共部門績效管理對(duì)我國政府管理改革有著重要影響，人們認(rèn)識(shí)到公共部門績效管理取得的成效同時(shí)，也認(rèn)識(shí)到需要改進(jìn)與調(diào)整之處，可采取如下策略予以完善。

1.轉(zhuǎn)變績效管理觀念

公共部門實(shí)施績效管理旨在提高政府辦事效能，促使工作人員認(rèn)真吸取人民群眾的意見及建議，及時(shí)解決工作中存在的問題，更好地為人民群眾辦事。轉(zhuǎn)變績效管理觀念，能夠使看似較難的問題更為簡單，主要有如下幾個(gè)層面：一是摒除公共部門制定絕對(duì)量化績效管理標(biāo)準(zhǔn)的做法，應(yīng)該通過公共部門上下級(jí)協(xié)商、公職人員和民眾協(xié)商兩種協(xié)商方式來確定績效指標(biāo)，共同開展績效評(píng)估工作；二是以滿足公眾需求為公共部門績效管理的宗旨，將公眾需要解決的問題、同意施行的公共項(xiàng)目置于優(yōu)先次序，將群眾滿意視為績效評(píng)估的重要指標(biāo)；三是深入基層，消除動(dòng)機(jī)障礙，激勵(lì)并疏導(dǎo)績效管理的順利施行；四是善于利用先進(jìn)的電子政務(wù)信息傳播手段，實(shí)現(xiàn)高效、快捷、節(jié)約的績效管理同時(shí)，也擴(kuò)大民主參與的范圍；五是加強(qiáng)有關(guān)公共部門績效管理范圍、管理方向及管理技術(shù)等領(lǐng)域的研究，培養(yǎng)專業(yè)的公共部門績效管理人才。

2.公眾擔(dān)任評(píng)價(jià)主體

公共部門為廣大民眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，公眾最為清楚自身需要何種產(chǎn)品與服務(wù)，也最為清楚是否對(duì)公共部門提供的產(chǎn)品與服務(wù)滿意。因此，評(píng)定公共部門績效管理的水平，可以由公眾來評(píng)價(jià)公共部門的工作績效情況，將公眾視為公共部門績效管理的評(píng)價(jià)主體。正因如此，從某種意義上而言，評(píng)價(jià)公共部門績效管理水平的終極標(biāo)準(zhǔn)是公眾受益程度及滿意度。讓公眾擔(dān)任公共部門績效管理的評(píng)價(jià)主體，能夠引入市場機(jī)制與競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的競爭化與市場化，有益于提升公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的質(zhì)量，又能夠顯現(xiàn)公共部門服務(wù)與公眾間要求的差距，保障政府行政的合理性與合法性。

公眾實(shí)施公共部門績效管理評(píng)價(jià)的形式是多樣化的，一是可建立公眾組織對(duì)公共部門績效管理情況予以評(píng)價(jià)；二是以公共部門工作人員提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為評(píng)價(jià)對(duì)象，通過靈活的績效評(píng)估方式予以評(píng)價(jià)；三是對(duì)于最終的評(píng)價(jià)結(jié)果，公共部門應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確地向公眾予以反饋。但應(yīng)看到，并非所有公職人員的工作績效都是由公眾予以評(píng)價(jià)的，技術(shù)性公職人員與綜合性公職人員既是如此。

3.強(qiáng)化交流溝通作用

績效管理主要有績效規(guī)劃、績效評(píng)價(jià)與結(jié)果反饋三個(gè)環(huán)節(jié)，績效溝通貫穿于上述每個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮著極為重要的作用，甚至影響到公共部門績效管理實(shí)施的整體效果。因此，需要強(qiáng)化績效溝通作用：一是達(dá)成績效目標(biāo)共識(shí)，制定并落實(shí)績效溝通制度，使工作人員體會(huì)到深入開展績效管理的目的、意義及必要性，激發(fā)公職人員工作熱情；二是使工作人員能及時(shí)掌握工作中出現(xiàn)的問題，適時(shí)調(diào)整績效目標(biāo)及工作任務(wù)，注重績效溝通的方法及技巧，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門績效管理的動(dòng)態(tài)管理和有效管理；三是通過及時(shí)有效的交流溝通，工作人員可以獲知自身的績效管理反饋信息，更好地消除錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)與抵觸心理，尋找潛在問題進(jìn)行修正，提高績效管理工作的有效性，規(guī)劃組織績效工作和個(gè)人職業(yè)生涯，形成良性的公共部門績效管理循環(huán)局面?？傮w而言，不同階段所做的績效溝通是不同的，在績效管理前期，通過績效溝通可最終形成明確的績效管理目標(biāo)；在績效管理中期，通過績效溝通可尋找工作偏差，及時(shí)消除績效管理中的諸多障礙；在績效管理后期，就績效結(jié)果展開交流溝通，形成一致性意見，將績效結(jié)果信息做及時(shí)準(zhǔn)確的反饋，為開展后期工作提供指導(dǎo)性依據(jù)。

4.合理發(fā)揮激勵(lì)作用

為在公共部門績效管理中最大化地挖掘工作人員的潛力，有必要合理地發(fā)揮激勵(lì)的作用，真正做到人盡其智和人盡其力。為此，應(yīng)把握有關(guān)管理者人性特點(diǎn)的理論，認(rèn)識(shí)到當(dāng)公共部門管理者具備的是消極的觀點(diǎn)時(shí)，往往認(rèn)定工作人員追求工作條件、生理需要、外在獎(jiǎng)勵(lì)與安全需要，樂于從事輕松、安全、高薪金的工作，甚至是懶惰、呆笨而不負(fù)責(zé)任的，管理者對(duì)工作人員實(shí)施績效管理，采用的多是強(qiáng)制性、程序化和服從性的激勵(lì)方式，難以取得良好的激勵(lì)效果。與之相反，當(dāng)公共部門管理者具備的是積極的觀點(diǎn)時(shí)，往往認(rèn)定工作人員是勤奮、機(jī)敏、善良而認(rèn)真負(fù)責(zé)的，重視個(gè)人成長與發(fā)展，樂于從事豐富而有挑戰(zhàn)性的工作，具有內(nèi)心激勵(lì)、成就需要和自我需要。管理者對(duì)工作人員實(shí)施績效管理，更為講究以人為本，注重對(duì)人力資源的培養(yǎng)與任用，重視內(nèi)在激勵(lì)作用，以此激發(fā)工作人員的熱情，強(qiáng)調(diào)凝聚團(tuán)隊(duì)力量，實(shí)現(xiàn)個(gè)人與部門的共同進(jìn)步。

但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，公共部門發(fā)揮績效管理的激勵(lì)作用時(shí)，所確定的目標(biāo)必須是明確而可以達(dá)到的，使工作人員認(rèn)識(shí)到績效評(píng)估系統(tǒng)的有效性，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)績效管理目標(biāo)而努力，并力爭做到如下幾點(diǎn)：一是將績效與獎(jiǎng)勵(lì)有機(jī)結(jié)合起來，對(duì)達(dá)到既定目標(biāo)的工作人員實(shí)施資金、加薪或晉升等形式的獎(jiǎng)勵(lì)，并力爭保障獎(jiǎng)勵(lì)的透明度，最大發(fā)揮獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)工作人員的激勵(lì)作用；二是認(rèn)清個(gè)體差異，每個(gè)人都是不同的個(gè)體，工作人員在個(gè)性、需要及態(tài)度等諸多方面都存在差異性，管理者應(yīng)在摸清工作人員愛好、品行、理想等因素的基礎(chǔ)上，有的放矢地開展績效管理工作，從而獲得事半功倍的效果；三是不忽視金錢的激勵(lì)作用，人們從事工作的一個(gè)重要原因是獲取金錢，在績效管理的基礎(chǔ)上實(shí)施加薪和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)往往能夠激發(fā)工作人員的積極性；四是工作人員與工作任務(wù)相匹配，大量績效管理實(shí)踐表明，當(dāng)工作人員面對(duì)中等水平的挑戰(zhàn)目標(biāo)、能夠自主管理、能及時(shí)獲得反饋信息時(shí)，往往能夠取得較好的工作成效。

結(jié)語

綜上所述，公共部門績效管理日益為政府及社會(huì)民眾所關(guān)注，公共部門績效管理直接關(guān)系到公共服務(wù)水平、公共產(chǎn)品質(zhì)量及政府信譽(yù)。對(duì)于公共部門而言，績效管理是提高工作成效的有效舉措。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國公共部門引進(jìn)并實(shí)施績效管理的時(shí)間較晚，但在政府、公共部門的共同努力下，在社會(huì)各界的廣泛監(jiān)督下，我國公共部門績效管理雖然取得了一定成就，但仍存在一些問題。如，片面追求提高績效、績效管理絕對(duì)量化、忽視或扭曲績效管理價(jià)值取向等，這都不利于發(fā)揮公共部門的績效管理效能。因此，公共部門要在熟知績效管理相關(guān)理論的基礎(chǔ)上深入展開研究活動(dòng)，實(shí)施可行性策略，在長期的探索實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)公共部門績效管理的新突破。

（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）