城管執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同機(jī)制存在的問題及對(duì)策研究

劉紅偉

摘要：城管在改善市容市貌、提升城市形象、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中正在發(fā)揮不可忽視的作用。伴隨著城管執(zhí)法工作的重要性日趨突顯的同時(shí)，對(duì)城管執(zhí)法的監(jiān)督也十分必要，尤其是在監(jiān)督問題突出的情況下，如何構(gòu)建監(jiān)督協(xié)同機(jī)制是亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法監(jiān)督；協(xié)同機(jī)制；碎片化

一、城管執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同機(jī)制的內(nèi)涵

本文所謂的城管執(zhí)法監(jiān)督，主要是指由國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體（包括政黨）或個(gè)人對(duì)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員所進(jìn)行的約束、檢查、督促。

城管執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同機(jī)制具有三個(gè)層次的內(nèi)涵，首先，不同性質(zhì)的監(jiān)督主體的協(xié)作能夠達(dá)到協(xié)同程度，從運(yùn)作上往往需要形成一種新型的組織結(jié)構(gòu)體系；其次，多元監(jiān)督主體之間為實(shí)現(xiàn)資源整合、利益整合、功能融合等，還將產(chǎn)生一系列制度安排，即保障新型復(fù)合城管執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)運(yùn)行的協(xié)同機(jī)制；最后，多元監(jiān)督主體協(xié)同后應(yīng)產(chǎn)生“1+1>2”的倍增效應(yīng)，即溢出效應(yīng)。

二、城管執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同機(jī)制構(gòu)建面臨的挑戰(zhàn)

（一）資源協(xié)同中的資源轉(zhuǎn)移和資源整合困難

一方面，各城管執(zhí)法監(jiān)督主體內(nèi)部的核心技術(shù)和特色資源等往往成為其它主體向往的目標(biāo)，而各主體為了達(dá)到整體的目標(biāo)進(jìn)行協(xié)作的同時(shí)，又要保持自身的優(yōu)勢(shì)，因此各監(jiān)督主體有時(shí)會(huì)有意控制關(guān)鍵資源的擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移。另一方面，擁有各自優(yōu)勢(shì)資源的監(jiān)督主體，并不愿意把優(yōu)勢(shì)資源提供給資源共享平臺(tái)，更難摒棄以各主體為基本單元管理資源的傳統(tǒng)封閉觀念，無(wú)法推動(dòng)各種資源在各主體之間的交流與互動(dòng)，導(dǎo)致資源閑置、利用效率低下和資源緊缺、無(wú)資源可用矛盾同時(shí)存在，資源配置效率低下。

（二）利益協(xié)同中利益分配不平衡

在對(duì)城管執(zhí)法行為的監(jiān)督中，由于各監(jiān)督主體在組織規(guī)模和架構(gòu)、管理能力和水平、運(yùn)行模式、體制機(jī)制以及人力物力財(cái)力資源等方面存在較大的差異性，因而導(dǎo)致各自優(yōu)先考慮的問題不同，意見難以統(tǒng)一，彼此之間存在一些沖突。由于各監(jiān)督主體的資源投入比例不平衡，又尚未建立起基于平衡原則的利益分配或補(bǔ)償制度，導(dǎo)致各監(jiān)督主體間無(wú)法均等享受發(fā)展帶來(lái)的利益，造成了利益分配的不平衡，對(duì)資源豐富的一方而言，容易忽視監(jiān)督的協(xié)作性，而資源稀缺的一方則可能過分依賴其它方的資源。

（三）技術(shù)創(chuàng)新協(xié)同中的技術(shù)水平不高

在我國(guó)，有的省份的行政監(jiān)督技術(shù)創(chuàng)新缺乏像經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)那樣堅(jiān)實(shí)的技術(shù)發(fā)展階段，存在行政監(jiān)督自動(dòng)化程度低、自動(dòng)化系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、系統(tǒng)兼容性差等問題，缺乏基礎(chǔ)性累積和水到渠成的基礎(chǔ)條件。另外，由于城管執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同機(jī)制構(gòu)建中的各子系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)的時(shí)間不同，所采用的技術(shù)路徑和業(yè)務(wù)平臺(tái)各異，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也大相徑庭，將這些異構(gòu)的資源整合至行政監(jiān)督體系之內(nèi)集中呈現(xiàn)時(shí)，會(huì)由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而造成監(jiān)督信息資源內(nèi)容、軟硬件設(shè)施和相關(guān)支持系統(tǒng)的低水平重復(fù)建設(shè)以及標(biāo)準(zhǔn)不一、多頭管理，導(dǎo)致系統(tǒng)異構(gòu)的弊端。

（四）組織管理協(xié)同中的碎片化困境

由于政治結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、文化和歷史發(fā)展等的差異，不同監(jiān)督主體的能力是不同的，他們相輔相成，共同構(gòu)成城管執(zhí)法監(jiān)督體系。但在對(duì)城管執(zhí)法行為的監(jiān)督過程中，多元主體在發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也面臨著許多問題。一方面，各主體間由于責(zé)任邊界模糊，導(dǎo)致相互推諉，協(xié)調(diào)困難，最終不但無(wú)法發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，而且額外增加了大量協(xié)調(diào)成本。另一方面，從城管執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同機(jī)制構(gòu)建的實(shí)踐來(lái)看，各參建主體在管理理念、管理機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)方面未達(dá)成有效統(tǒng)一，城管執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)的組織架構(gòu)流于形式，各主體間甚至主體內(nèi)部協(xié)調(diào)配合能力低下。

三、城管執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同機(jī)制構(gòu)建的對(duì)策

（一）構(gòu)建系統(tǒng)的城管執(zhí)法監(jiān)督管理協(xié)同機(jī)制

第一，建立行政監(jiān)督管理協(xié)同的溝通機(jī)制。各監(jiān)督主體資源共享系統(tǒng)的溝通形式多種多樣，網(wǎng)上溝通和面對(duì)面的交流都是行之有效的方式。要通過建立有效的溝通機(jī)制，整合城管執(zhí)法監(jiān)督各子系統(tǒng)、監(jiān)督的戰(zhàn)略目標(biāo)和各方利益，降低協(xié)同成本。第二，建立行政監(jiān)督管理協(xié)同的整合機(jī)制。在對(duì)城管執(zhí)法監(jiān)督管理協(xié)同機(jī)會(huì)認(rèn)識(shí)、協(xié)同價(jià)值評(píng)估及溝通交流的基礎(chǔ)上，對(duì)各協(xié)同要素進(jìn)行權(quán)衡、選擇和協(xié)調(diào)，將共享的監(jiān)督資源進(jìn)行有序化處理。從縱向來(lái)說(shuō)，需要對(duì)各子系統(tǒng)或要素進(jìn)行協(xié)調(diào)與配置，從橫向來(lái)說(shuō)，需要對(duì)經(jīng)費(fèi)、信息資源、人力資源、技術(shù)等要素之間進(jìn)行合理的配置。

（二）構(gòu)建整合的城管執(zhí)法監(jiān)督資源協(xié)同機(jī)制

城管執(zhí)法監(jiān)督資源包括各監(jiān)督主體的信息資源、人力資源和財(cái)力資源等。第一，建立城管執(zhí)法監(jiān)督人力資源的協(xié)同配置機(jī)制。優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)、提高人員知識(shí)能力和素質(zhì)，建立能夠從事監(jiān)督資源獲取、加工整理和應(yīng)用的技術(shù)人員隊(duì)伍。第二，建立城管執(zhí)法監(jiān)督信息資源的協(xié)同配置機(jī)制。各監(jiān)督主體要擁有各自的特色資源，還要進(jìn)行合理的資源協(xié)同采集，不斷提高監(jiān)督信息資源的配置效率。第三，建立城管執(zhí)法監(jiān)督財(cái)力資源的協(xié)同配置機(jī)制。對(duì)各種經(jīng)費(fèi)來(lái)源和投入進(jìn)行充分預(yù)算，在爭(zhēng)取政府或上級(jí)主管部門充足支持的同時(shí)，合理分配信息資源、人員、技術(shù)設(shè)備等各項(xiàng)費(fèi)用。

（三）構(gòu)建協(xié)調(diào)的城管執(zhí)法監(jiān)督利益協(xié)同機(jī)制

城管執(zhí)法監(jiān)督的利益協(xié)同機(jī)制包括約束機(jī)制、沖突協(xié)調(diào)機(jī)制和利益分配與激勵(lì)機(jī)制。第一，建立監(jiān)督利益協(xié)同的約束機(jī)制。要在城管執(zhí)法監(jiān)督體系內(nèi)，通過各種規(guī)章條例來(lái)約束各主體的行為，這種約束必須是強(qiáng)制性的，但并不是要限制各主體的發(fā)展。第二，建立城管執(zhí)法監(jiān)督利益協(xié)同的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。在特定協(xié)調(diào)人員了解沖突根源的基礎(chǔ)上，通過建立城管執(zhí)法監(jiān)督溝通渠道、激勵(lì)、培訓(xùn)等方式進(jìn)行協(xié)調(diào)，合理分解監(jiān)督的目標(biāo)，分配任務(wù)。第三， 建立行政監(jiān)督利益協(xié)同的利益分配與激勵(lì)機(jī)制。綜合考慮各監(jiān)督主體的成本投入、貢獻(xiàn)度、努力程度、風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)等因素，合理分配利益，調(diào)動(dòng)各監(jiān)督主體的積極性。

（四）構(gòu)建高層次的城管執(zhí)法監(jiān)督技術(shù)協(xié)同機(jī)制

城管執(zhí)法監(jiān)督體系的資源采集與加工處理、各主體之間的溝通與交流、監(jiān)督管理和服務(wù)平臺(tái)的搭建等，均有賴于技術(shù)協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建。首先要對(duì)監(jiān)督資源和管理平臺(tái)的各個(gè)技術(shù)支持子系統(tǒng)進(jìn)行分析和整合，建立起內(nèi)外部體系通用的技術(shù)路徑，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督資源共享打下基礎(chǔ)。其次要統(tǒng)一城管執(zhí)法監(jiān)督協(xié)同資源建設(shè)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督所需的數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)的統(tǒng)一協(xié)同，構(gòu)建無(wú)縫的“一站式”監(jiān)督管理與服務(wù)平臺(tái)，提升監(jiān)督實(shí)效。（作者單位：浙江省瑞安市城建監(jiān)察大隊(duì)）

參考文獻(xiàn)

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