具體行政行為框架下的政府信息公開

黃超

摘要：根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，政府信息公開可以分為主動公開和依申請公開兩類。條例對公開的例外事項規(guī)定得過于原則和不確定，導(dǎo)致公眾在請求政府信息公開時頻頻遭遇“玻璃門”。因此，必須處理好公開與“例外”的關(guān)系，并提供有效的法律救濟(jì)。

關(guān)鍵詞：具體行政行為；政府信息公開；信息公開的“例外”

一、政府信息公開工作中的具體行政行為

政府信息公開是指政府機(jī)關(guān)將所掌握的與經(jīng)濟(jì)、社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的信息，以紙質(zhì)、膠卷、磁帶、磁盤以及其它電子存儲材料等載體主動予以公開或者依申請予以提供的行為。政府信息公開活動都屬于行政行為。但它們是否都屬于具體行政行為，研究其是否為具體行政行為有它特殊的意義：它不僅是是訴訟法律保護(hù)適法性的核心概念，具有開放訴訟法律保護(hù)的功能，而且有助于解決是否提供法律保護(hù)的問題。

我國“條例”對政府信息公開范圍的規(guī)定可分為主動公開和依申請公開兩部分：主動公開與依申請公開，首先并不是從政府信息的內(nèi)容上去界分，而是公開方式上的差別：主動公開是行政機(jī)關(guān)將政府信息依據(jù)法定要求直接予以公開的方式。依申請公開是行政機(jī)關(guān)需要依據(jù)公民、法人或者其他組織申請，才予以公開的方式。

（一）主動公開行為

條例第9-12條規(guī)定了主動公開的政府信息范圍，明確政府應(yīng)主動公開四類事項，并具體規(guī)定了各級政府及其工作部門應(yīng)重點公開的政府信息。但并沒有規(guī)定哪些政府信息應(yīng)當(dāng)向不特定相對人公開、哪些政府信息應(yīng)當(dāng)向特定相對人公開。從理論上說，有四種情形：第一，將公共信息向不特定相對人公開；第二，將公共信息向特定相對人公開；第三，將特定相對人的信息向不特定相對人公開；第四，將特定相對人的信息向特定相對人公開。

（二）依申請公開行為

依申請公開行為與其它依申請行政行為（又稱應(yīng)申請行政行為）一樣，構(gòu)成一個具體行政行為。[1]政府公開行為的標(biāo)的即政府信息，可以是法律事實也可以是法律行為，可以是抽象行政行為也可以是具體行政行為。但政府信息公開行為中的依申請公開行為，所針對的是申請人即特定相對人，只能是具體行政行為而不可能是抽象行政行為。需要通過“條例”來獲得行政復(fù)議和行政訴訟保障的具體行政行為，在政府信息公開行為中只有依申請公開政府信息的行為一種。

二、依申請公開政府信息的例外

就其實體法意義而言，具體行政行為是行政相對人行使其自由權(quán)的條件和保障。就其程序意義而言，具體行政行為是“通過程序的基本權(quán)利保護(hù)”這一要求的具體落實。從已經(jīng)發(fā)生的爭議來看，盡管政府信息公開也有有關(guān)程序性、形式性問題的爭議，但主要還是有關(guān)把握信息公開的例外問題的爭議。

（一）信息公開中的“例外”概況

眾多的政府信息公開規(guī)定和“條例”頒布實施后，當(dāng)公眾真正以此為依據(jù)去查詢政府信息時，卻頻頻遭遇“玻璃門”。例如，2005年董銘告上海市房管局拒絕信息公開一案，被告即以房產(chǎn)登記信息屬于個人隱私為由拒絕公開，但在案件審理中，卻又當(dāng)庭出示了部分申請公開的文件；在案件二審時，被告又突然聲稱所申請公開的“房地產(chǎn)權(quán)屬數(shù)據(jù)”根本不存在，致使對該信息是否應(yīng)予公開已無進(jìn)一步審查的必要。[2]

究其原因，首先，條例并未對國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私予以界定，這就使行政機(jī)關(guān)在實際操作中擁有很大的裁量權(quán)，可以輕易地將其不愿公開的信息歸入國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的大口袋而拒絕公開。其次，由于條例并未明確規(guī)定“以公開為原則，以不公開為例外”的原則。并且“條例”第14條第1款又規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《保密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查。這就使公開的例外事項范圍在實際運作中大大擴(kuò)張。最后，“條例”第13條又將“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”作為申請公開的前置條件，這與國外信息公開立法通常對申請者不作主體資格限制的做法不相一致，無形中也對信息公開范圍再次作了限制。[3]

（二）如何把握政府信息公開的例外

那么，如何在現(xiàn)實中把握好公開的“例外”規(guī)定呢？關(guān)鍵是要處理好以下三大關(guān)系：即信息公開與國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的關(guān)系，這也是落實信息公開制度最大的難點。判定“例外”的標(biāo)準(zhǔn)，一方面要以公共利益為主導(dǎo)進(jìn)行利益權(quán)衡，另一方面，對于可公開可不公開的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)盡可能公開，這也是世界各國政府信息公開的大趨勢。

1.正確處理信息公開與國家秘密的關(guān)系。

信息公開和國家秘密之間的關(guān)系是《條例》所涉及的最主要、最核心的關(guān)系。從本質(zhì)上講，政府信息公開與保密的價值并不沖突，二者都是為了維護(hù)國家安全與利益。國家秘密的界定應(yīng)嚴(yán)格按照現(xiàn)行保密法律法規(guī)規(guī)定的主體、權(quán)限和程序進(jìn)行。需要注意的是，即便是涉及國家秘密的信息，基于公共利益，也可以在經(jīng)過法定程序解密并刪除涉密內(nèi)容后予以公開，這正是條例“以公開為原則”精神的體現(xiàn)。

2.正確處理信息公開與商業(yè)秘密的關(guān)系。

政府信息公開與商業(yè)秘密的關(guān)系是《條例》涉及的第二類重要關(guān)系。依據(jù)我國《反不正當(dāng)競爭法》等法律文件，商業(yè)秘密是具有秘密性、價值性和管理性特征的技術(shù)信息和經(jīng)營信息。如何衡量公共利益與私人利益的大小是界定公開與否的難點，從《條例》的角度，公共利益應(yīng)當(dāng)是首先考慮的因素，私人利益只有在符合公共利益或大于公共利益時，才能得到保護(hù)；所以應(yīng)當(dāng)從有利于盡量擴(kuò)大公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)、促進(jìn)公共健康或環(huán)境保護(hù)的角度予以考量。比如，不能因為污染企業(yè)的商業(yè)秘密權(quán)而拒絕向公眾公開其相關(guān)信息，否則，將可能導(dǎo)致公共健康和環(huán)境權(quán)益的損害。

3.正確處理信息公開與個人隱私的關(guān)系。

落實《條例》還要處理好政府信息公開與個人隱私的關(guān)系。隱私權(quán)是國際社會廣泛承認(rèn)與保護(hù)的公民基本權(quán)利，《條例》所涉及的隱私是指行政機(jī)關(guān)掌握的構(gòu)成個人隱私權(quán)的信息。目前，個人隱私權(quán)雖然還有待于法律的進(jìn)一步明確，但實踐中判定的標(biāo)準(zhǔn)依然是公共利益與私人利益之間的衡量，這與上述商業(yè)秘密公開與否的界定標(biāo)準(zhǔn)相類似。需要強(qiáng)調(diào)的是公務(wù)人員個人信息的公開問題，建議參照國際通行的做法，確立針對公務(wù)人員的“隱私權(quán)減損原則”，規(guī)定其與職責(zé)相關(guān)的個人信息不因隱私權(quán)而免于公開，因為在這些信息中存在著公共利益，公眾有權(quán)、也有必要了解的相關(guān)信息，這也正是官員財產(chǎn)公示等相關(guān)制度存在的理由。

正如本文所討論的，需要通過“條例”來獲得行政復(fù)議和行政訴訟保障的具體行政行為，在政府信息公開行為中只有依申請公開政府信息的行為一種。眾多信息公開申請在申請事項不屬于信息公開范圍或信息不存在等借口前鎩羽而歸。這源于《政府信息公開條例》對公開的例外事項規(guī)定得過于原則和不確定，例外事項也因此被普遍認(rèn)為是信息公開制度的核心所在。故而，欲充分發(fā)揮信息公開制度的作用，體現(xiàn)政府在提供信息方面的服務(wù)功能，就必須在現(xiàn)實中把握好公開與“例外”的關(guān)系。而針對申請公開爭議不斷增長的勢頭，我們必須走好行政和司法救濟(jì)途徑，才能更加有效保障公民的知情權(quán)。（作者單位：沙縣人民法院）

參考文獻(xiàn)

[1]葉必豐.應(yīng)申請行政行為判解[M].武漢大學(xué)出版社，2000：44.

[2]沈穎.信息公開第一案的陽光效應(yīng)[N].南方周末，2004-9-2.

[3]章劍生.知情權(quán)及其保障——以<政府信息公開條例為例>[J].中國法學(xué)，2008（4）：26.