構(gòu)建節(jié)水管理框架，推動(dòng)城市節(jié)水管理

劉周平

摘 要：為了提高城市節(jié)水管理的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性， 提出構(gòu)建城市綜合節(jié)水管理框架。利用城市綜合節(jié)水管理框架理論， 通過對(duì)政策與規(guī)劃、管理機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理手段選擇等3個(gè)方面的分析， 揭示我國節(jié)水在管理政策制定、管理協(xié)調(diào)機(jī)制、用水需求控制和非傳統(tǒng)水源開發(fā)利用方面存在的問題；并提出增強(qiáng)政策關(guān)聯(lián)和配套程度， 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合， 建立高效的水需求管理和統(tǒng)籌規(guī)劃多種水源的建議。

關(guān)鍵詞：城市節(jié)水 綜合管理 節(jié)水政策 可持續(xù)政策

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市人民生活水平的提高，城市對(duì)水的要求也越來越高，城市水需求量逐年上升，城市水供需矛盾不斷加劇，城市節(jié)水管理已經(jīng)成為重要的研究課題之一?？捎盟Y源日益匱乏是制約社會(huì)發(fā)展的國際性問題， 提高用水效率、降低用水需求、增加可用水資源一直是全球水管理的重要內(nèi)容。

1.城市綜合節(jié)水管理框架的構(gòu)建

綜合節(jié)水管理框架是在城市多水源、多用戶特點(diǎn)基礎(chǔ)上， 綜合考慮整個(gè)城市水管理系統(tǒng)集成節(jié)水潛力的管理模式。即把節(jié)水工作置于整個(gè)城市水循環(huán)系統(tǒng)， 用統(tǒng)籌管理的方式代替關(guān)注某一環(huán)節(jié)問題處理的方式， 通過水管理系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)提高用水效率和持續(xù)用水的目標(biāo)。

1）政策和規(guī)劃的制定

在綜合節(jié)水管理框架中， 政策與規(guī)劃不但是指導(dǎo)城市進(jìn)行用水、節(jié)水管理的制度基礎(chǔ)， 其方向與目標(biāo)也是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及管理手段選擇的重要依據(jù)和影響因素。其中， 目標(biāo)設(shè)定是政策和規(guī)劃制定的基礎(chǔ)， 它為后續(xù)政策安排確定方向， 如管網(wǎng)漏損率、用水定額、污水回用率等。

在綜合節(jié)水管理框架中， 制定科學(xué)合理的政策和規(guī)劃是框架得以高效運(yùn)作的前提。以澳大利亞為例， 澳大利亞政府于2004年制定了國家水倡議，根據(jù)本國水資源狀況， 確立了為節(jié)約水資源對(duì)城鄉(xiāng)地表和地下水進(jìn)行系統(tǒng)管理和規(guī)劃的目標(biāo)。

2）管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)

建立科學(xué)的政策和規(guī)劃是綜合節(jié)水管理的基礎(chǔ)， 而管理機(jī)構(gòu)則是落實(shí)各項(xiàng)政策和規(guī)劃的載體。為了實(shí)現(xiàn)節(jié)水管理的系統(tǒng)性和綜合性， 目前在國際上通常有兩種做法：a.成立包含所有涉水管理職能的一體化管理機(jī)構(gòu)；b.由不同涉水管理部門成立水資源協(xié)調(diào)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作， 避免跨部門工作低效， 提高水資源綜合管理能力?？傊?， 無論采用哪種形式， 增強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)的綜合性和協(xié)調(diào)性， 提高管理效率是實(shí)施綜合節(jié)水管理的制度基礎(chǔ)。

3）管理手段的選擇

在綜合節(jié)水管理框架中， 管理手段選擇是框架的具體實(shí)施階段， 通常可以分為兩大方面。a.實(shí)施高效的用水需求管理， 即通過各種手段減少耗水量、提高用水效率；通過制定用水審計(jì)制度促進(jìn)用水效率提高，強(qiáng)制推行節(jié)水器具使用等。對(duì)多種水源進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)利用， 不僅包括傳統(tǒng)的本地集水區(qū)水源，還包括再生污水、凈化雨水、淡化海水等非傳統(tǒng)水資源。

2.我國的城市節(jié)水管理

城市作為一定地域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，人口密集、工業(yè)發(fā)達(dá)，用水需求過于集中，由于人口持續(xù)增長、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和人民生活水平提高，工業(yè)和城市生活用水增長過快，城市水資源供需矛盾加劇。水資源短缺及水環(huán)境的惡化已經(jīng)嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。緩解水資源危機(jī)的根本出路在于實(shí)施有效的城市節(jié)水管理。

3.我國的城市節(jié)水管理發(fā)展

我國的城市水管理大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段：

1）松弛管理階段：20世紀(jì)60年代以前，在這個(gè)階段，城市需水量遠(yuǎn)小于城市可供水量，水資源的開發(fā)利用條件相對(duì)較優(yōu)越，城市工業(yè)發(fā)展水平較低，客觀上對(duì)水的有效利用無更高的要求，人們的節(jié)水觀念淡薄，用水浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，忽視水污染控制和環(huán)境保護(hù)。水管理處于一種松散管理狀態(tài)。

2）強(qiáng)化管理階段：60年代以后至今，隨著城市人口增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市生活和生產(chǎn)需水量迅速增長，水資源的開發(fā)越來越受到其分布、儲(chǔ)量條件及其他因素的限制，城市水供需矛盾加劇，為解決供需矛盾，水管理任務(wù)就是不斷開辟新水源，形成了“以需定供” 基本原則。

4.傳統(tǒng)的節(jié)水管理模式弊端

1）偏重“開源”，忽視“節(jié)流”。我國節(jié)水管理模式一直延續(xù)傳統(tǒng)的粗放式管理模式，遵循“以需定供”的管理原則，城市的節(jié)水管理更多的重視如何尋找水源，忽視了節(jié)水。2）偏重水的節(jié)約，忽視提高水的利用效率。3）偏重水的利用，忽視水環(huán)境的治理。4）偏重水的排放，忽視水的回收再利用受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響，城市水遵循著“水資源—水產(chǎn)品—廢棄物”的生產(chǎn)利用方式，很長一段時(shí)間，城市節(jié)水管理更多關(guān)注的是城市污水的收集、處理和達(dá)標(biāo)排放，防止對(duì)水環(huán)境的破壞。

5.我國城市綜合節(jié)水管理建議

1）增強(qiáng)水管理政策規(guī)劃的目標(biāo)性、配套性和可持續(xù)性。2）增加水務(wù)管理的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。3）建立高效的水需求管理。無論是從經(jīng)濟(jì)的角度還是從環(huán)境的角度來看， 減少用水需求都被視為最好的資源節(jié)約方式。4）統(tǒng)籌規(guī)劃多種水源。

6.注重以人為本、實(shí)現(xiàn)水可持續(xù)利用

傳統(tǒng)的節(jié)水管理模式僅僅是被動(dòng)地去抑制水資源的需求，與“以人為本”的理念背道而馳。循環(huán)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)過程相互和諧，促進(jìn)資源的永續(xù)利用。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是以人為本、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求，要做到這一點(diǎn)，必須實(shí)行科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的循環(huán)經(jīng)濟(jì)的城市節(jié)水管理模式。

與傳統(tǒng)的城市節(jié)水管理模式相比，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的節(jié)水管理模式可以更有效地利用水資源和保護(hù)環(huán)境，以盡可能小的水資源消耗和環(huán)境成本，獲得盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。最大程度地降低或消除因城市水資源固有的脆弱性帶來的不利影響，使有限的城市水資源得到持續(xù)合理的開發(fā)利用，以滿足因城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和城市居民生活水平不斷提高而持續(xù)增長的用水需求，以有限的水資源產(chǎn)生最大的資源效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

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