派駐基層檢察室發(fā)展中的主要問題及其重建思路

梁經(jīng)順　王志剛

摘要：派駐基層檢察室是檢察制度的一項重要發(fā)展，它對于促進(jìn)檢力下沉、拓展檢察職能具有重要作用。從歷史發(fā)展來看，檢察室在我國的發(fā)展經(jīng)歷了初建、衰落和重建三個時期，每個時期都表現(xiàn)出了不同的特征。當(dāng)前我國各地檢察機(jī)關(guān)正在紛紛推進(jìn)檢察室的重建工作，在此歷史背景下，深入分析我國檢察室運行不暢的原因，并提出針對性解決意見，對于避免重走歷史彎路，推進(jìn)派駐檢察室健康、良性發(fā)展意義重大。

關(guān)鍵詞：派駐基層檢察室；發(fā)展階段；存在問題；重建思路

中圖分類號：DF83文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.06.14

檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是檢察權(quán)有效運行的重要組織載體之一，是檢察制度的一項重要內(nèi)容。20世紀(jì)80、90年代，我國許多地方曾紛紛建立起檢察室，但也應(yīng)看到，基層檢察室作為一種新生事物，既存在著法律依據(jù)不足的先天缺陷，也面臨著實踐中職能定位不明晰、保障機(jī)制不健全、運行不規(guī)范等現(xiàn)實瓶頸，尤其是面對基層檢察室在具體運行中出現(xiàn)的諸多問題時因缺乏實證分析和有效的應(yīng)對措施，導(dǎo)致基層檢察室的實踐運行狀態(tài)不盡如人意。這也是導(dǎo)致我國派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在實踐運行中面臨瓶頸，許多地方撤銷已設(shè)置檢察室的原因所在。

一、派駐基層檢察室發(fā)展的三個歷史階段（一）初建期

從1982年以來，一些地方檢察機(jī)關(guān)在基層試點設(shè)置檢察室。其中，1988年江蘇常州市武進(jìn)區(qū)（區(qū)劃調(diào)整前為縣級市）設(shè)立湖塘檢察室，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室試點工作，1994年被最高人民檢察院列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室試點單位，先后共設(shè)立7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室（行政區(qū)劃調(diào)整后保留了4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室）。經(jīng)過十年左右的發(fā)展，最高人民檢察院相繼制定了《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例（試行）》（實施日期：1989年12月20日，失效日期：1993年4月22日）和《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》（實施日期：1993年4月22日）等規(guī)范性文件，對于基層檢察室開展淺顯性的初步指導(dǎo)工作。繼而，1993年7月23日頒布實施的《最高人民檢察院政治部關(guān)于整頓各類檢察室的通知》中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的工作表示基本肯定。一方面，鼓勵“重點發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室”，另一方面，也指出“檢察室設(shè)置的范圍過寬、過濫，管理工作薄弱，檢察室工作人員專業(yè)水平低，不能充分發(fā)揮檢察職能作用”。隨后幾年里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)置和發(fā)展方興未艾，在各種政法工作會議上，“兩所一室一庭（指派出所、司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室、法庭）建設(shè)”提法出現(xiàn)的頻率很高。到1993年，“全國已在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置檢察室1020個，設(shè)置稅務(wù)檢察室2613個。這些派出的基層檢察室對加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與公安、法院配套辦案，聯(lián)系群眾，反映信息，發(fā)揮了重要作用?！盵1]

（二）衰落期

時至1990年代初期，各地檢察室普遍暴露出很多弊?。好つ吭O(shè)置、一哄而上，權(quán)限范圍過寬、過濫且又缺乏有效管理、制約；工作人員專業(yè)水平低，工作極不規(guī)范，越權(quán)辦案、非法插手經(jīng)濟(jì)糾紛、變相羈押等現(xiàn)象時有發(fā)生。于是1998年檢察機(jī)關(guān)教育整頓期間，明令暫不新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室——直至中共中央辦公廳于2001年3月24日印發(fā)中央編委提出的《地方各級人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見》：“調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)置。為有利于法律監(jiān)督，兼顧工作效率，各地要根據(jù)實際情況，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室布局，作用不大的，予以撤銷；確需設(shè)置的，由省級人民檢察院批準(zhǔn)，報最高人民檢察院備案”。 1998年《最高人民檢察院關(guān)于搞好組織整頓加強(qiáng)干部人事管理若干問題的通知》中則規(guī)定了“對最高人民檢察院明令撤銷的稅務(wù)檢察室和設(shè)置在行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的檢察室，以及偵查工作點等，尚未撤銷或變相存在的，在1998年7月1日之前必須全部撤銷。暫不新設(shè)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室中的非檢察機(jī)關(guān)編制人員，要做好工作，予以清退。”2001年3月中共中央明確要求：“調(diào)整派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)置。為有利于法律監(jiān)督，兼顧工作效率，各地要根據(jù)實際情況，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室布局，作用不大的，予以撤銷；確需設(shè)置的，由省級人民檢察院批準(zhǔn)，報最高人民檢察院備案”。至此，檢察室的設(shè)立已經(jīng)完全中止。但對于檢察室設(shè)置的中止，可能是由于考慮到檢察機(jī)關(guān)的形象問題，各種文獻(xiàn)鮮有報道和說明。但實際情況就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室逐漸萎縮以至名存實亡甚或銷聲匿跡。

（三）重建期

西南政法大學(xué)學(xué)報梁經(jīng)順，王志剛：派駐基層檢察室發(fā)展中的主要問題及其重建思路直至2009年 2 月，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實〈中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見〉的實施意見——關(guān)于深化檢察改革 2009- 2012 年工作規(guī)劃》。該實施意見中提出依法規(guī)范派出檢察院和派駐檢察室設(shè)置，加快部門、企業(yè)管理人民檢察院體制的改革，積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)。2010 年 10 月，最高人民檢察院制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢務(wù)下沉工作的指導(dǎo)意見》，要求不斷創(chuàng)新工作方法，改進(jìn)工作方式，大力推進(jìn)檢察工作重心下移、檢力下沉，進(jìn)一步推進(jìn)檢察工作科學(xué)發(fā)展。2010 年 12月，最高人民檢察院曹建明檢察長在全國檢察長座談會上部署 2011 年檢察工作特別強(qiáng)調(diào)： “堅持實事求是、因地制宜的原則，鼓勵有條件的地方推進(jìn)派出檢察室建設(shè)和開展巡回檢察等工作”。2011 年 3 月，最高人民檢察院制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民檢察院基層建設(shè)的意見》，要求牢固樹立強(qiáng)基固本的思想，堅持不懈地抓基層、打基礎(chǔ)，充分發(fā)揮基層服務(wù)科學(xué)發(fā)展、聯(lián)系人民群眾、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定前沿陣地的職能作用。由此，檢察室的建設(shè)再次明確得到了政策支持依據(jù)，派駐基層檢察室的建設(shè)迎來了改革完善的發(fā)展階段。

在司法實踐中，多地檢察機(jī)關(guān)也一直在進(jìn)行積極的探索工作，比如：從 2007 年開始，海南省人民檢察院針對法律監(jiān)督工作在農(nóng)村的薄弱狀況，重新試點設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。截止到 2009 年 3 月 3 日，海南省基層檢察院已先后掛牌成立了24 個派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室迅速展開了工作，工作開展得有聲有色[2]。2009年以來，浙江省人民檢察院堅持把推進(jìn)基層檢察室建設(shè)工作擺上突出位置，通過組織專題調(diào)研、制定實施工作意見、召開現(xiàn)場會等形式，積極穩(wěn)妥扎實有效推進(jìn)基層檢察室建設(shè)。經(jīng)過兩年多的探索實踐，浙江基層檢察室建設(shè)取得了初步的成效[3]。

縱觀我國派駐基層檢察室發(fā)展的三個歷史階段，每個階段都有其鮮明的時代特點，而最需要我們特別關(guān)注和追問的無疑是檢察室的衰落這個階段。為什么一個初衷良好的制度會走向式微，以至撤銷？今日之重建會否重走歷史彎路？這些問題不得到解決，重建檢察室必定會面臨諸多問題。

二、派駐基層檢察室在運行中存在的主要問題通過對歷史的回顧，筆者認(rèn)為，導(dǎo)致我國派駐基層檢察室運行不暢的原因主要有以下幾個：

（一）法律依據(jù)不足，法律地位不明確

自 1953 年開始出現(xiàn)派出檢察機(jī)構(gòu)以來，只有《人民檢察院組織法》第2條第3款規(guī)定可以根據(jù)工作需要設(shè)置派出檢察機(jī)構(gòu)，但卻沒有給派出檢察機(jī)構(gòu)以具體明確的法律地位。此后頒布的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》等也都只是指導(dǎo)性的內(nèi)部文件，不具有強(qiáng)制力，導(dǎo)致了目前派駐基層檢察室法律地位不明確，開展工作得不到有力的法律支持及尊重。而相比較而言，人民法院派出法庭和公安機(jī)關(guān)派出所卻有《人民法院組織法》、《公安派出所組織條例》的明確規(guī)定。派出檢察機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)不足導(dǎo)致各地只能探索性地開展工作，給設(shè)置和管理帶來極大的困難。

（二）職權(quán)定位模糊，職責(zé)行使偏失

相較于一般檢察院及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，派駐基層檢察室的職權(quán)定位顯得模糊不清，導(dǎo)致不同地區(qū)的派出檢察機(jī)構(gòu)工作重點和工作思路不盡相同。有的重點從事法律咨詢、法治宣傳，有的強(qiáng)調(diào)偵查案件，提供案源，有的則充當(dāng)了基層政權(quán)的一個職能部門。究竟派出檢察機(jī)構(gòu)是擔(dān)負(fù)具體的辦案職責(zé)，還是僅僅局限在是一種聯(lián)絡(luò)性質(zhì)，亦或是司法執(zhí)法的主體，缺乏清晰的定位。而同樣作為基層司法派出機(jī)構(gòu)，人民法庭、公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所卻都有明確的工作職能，都具有扎根基層和面向群眾的獨特清晰的職能定位，這很大程度上影響了基層政權(quán)及群眾對派出檢察機(jī)構(gòu)的重視程度，導(dǎo)致派出檢察室不能充分發(fā)揮其法律監(jiān)督作用，不能滿足群眾的司法需求。這種現(xiàn)象的存在使得檢察室的工作范圍既寬泛而又沒有重點。檢察室既負(fù)責(zé)檢察院布置的任務(wù)，也要同時配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至其他機(jī)關(guān)的工作安排，更多地強(qiáng)調(diào)配合地方黨委政府的工作，使檢察室更像是地方黨委的一個部門，這樣就履行了檢察機(jī)關(guān)本不該涉足的職能，使部分干部、群眾對檢察院有些看法。同時，權(quán)限范圍過大，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，部分工作人員也把自己等同于一般的行政工作人員，忽視了檢察人員的特殊性，行事做派和工作作風(fēng)與一般行政工作人員一樣。因為職責(zé)不明確，又無法形成工作合力，沒有工作抓手，導(dǎo)致檢察室工作人員不知干什么、不知怎么干。

就檢察室設(shè)置初衷而言，其意義在于通過延伸法律服務(wù)觸角從而更有效地實施法律監(jiān)督并督促地方工作人員嚴(yán)格依法辦事，更好地服務(wù)民生，更好地保護(hù)黨和國家及群眾的利益，但是，由于檢察室過多地參與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)，更多地強(qiáng)調(diào)了服務(wù)和配合，檢察機(jī)關(guān)本身的法律監(jiān)督職能沒有凸顯出來，并有弱化趨勢。同時，對于如何處理檢察室與檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能沖突和合理分工沒有進(jìn)行充分調(diào)研，檢察室的職能與內(nèi)設(shè)科室在職能上重疊情況較為嚴(yán)重，如何突出檢察室的工作特色和確定檢察室的檢察職能就擺在檢察機(jī)關(guān)面前。

（三）管理權(quán)限不清晰，工作機(jī)制不健全

根據(jù)《人民檢察院組織法》第2條第3款的規(guī)定，省級或縣級人民檢察院才有權(quán)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。但實踐中，有的派出檢察機(jī)構(gòu)由省級人民檢察院派出，有的由地級檢察院派出，有的由基層檢察院派出，有的則由派出檢察院再派出。不同的派出者導(dǎo)致對派出檢察機(jī)構(gòu)沒有一個規(guī)范統(tǒng)一的管理部門。而有些派出檢察機(jī)構(gòu)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，既受派出檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，也受當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)，這種做法既不符合我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的權(quán)力架構(gòu)，也不符合檢察機(jī)關(guān)是國家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位。而在工作機(jī)制方面，也存在一系列具體問題：

一是考核制度沒有建立。由于考核目標(biāo)沒有建立，工作成效沒法進(jìn)行評價，工作開展得好與不好都一樣，付出與不付出一樣。因此，很多檢察院只注重人員的到崗情況，而不去關(guān)注工作開展情況。對于駐檢察室的工作人員的要求也相對較低，只要不做出影響不好的事就萬事大吉。

二是聯(lián)系機(jī)制沒有建立。就檢察室與當(dāng)?shù)攸h委政府、公安派出所、司法所及派出法庭的聯(lián)系機(jī)制沒有建立，平時各管自己門前三分地，缺乏溝通交流，對于部分群眾反映的情況不能及時協(xié)調(diào)解決，給群眾留下互相推諉的印象。

三是沒有建立正常的培訓(xùn)機(jī)制，人員素質(zhì)不高。由于人員有限，檢察室設(shè)置過多，很多檢察院大量地聘用文職人員。這些人員沒有經(jīng)過專門的培訓(xùn)，群眾工作能力不強(qiáng)，群眾意識也很淡薄，工作方式、方法簡單甚至粗暴，對于群眾的正常呼聲和要求不能平和解釋和解決，導(dǎo)致群眾怨聲較大。

（四）調(diào)研準(zhǔn)備不足，設(shè)置不科學(xué)

由于檢察室制度在我國是一個相對新穎的制度，可供借鑒反思的經(jīng)驗教訓(xùn)都不多，檢察室在設(shè)立之時客觀上是處于一個“摸著石頭過河”的探索狀態(tài)。準(zhǔn)備不足加之行政化的求“快”、求“量”的錯誤導(dǎo)向，使得許多地方在未思考清楚其設(shè)置意義、未消除內(nèi)部認(rèn)識分歧、未對本地區(qū)檢察室設(shè)置的必要性及其定位充分論證規(guī)劃的前提下就倉促上馬檢察室，這必然會導(dǎo)致檢察室在實際運行之中遇到瓶頸。其主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是片面追究數(shù)量。由于調(diào)研不充分，各地在設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室時，并沒有充分考慮各地實際情況，而是一味追求數(shù)量上的多寡。很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)置得過多，導(dǎo)致不必要的人力、財力、物力的浪費；同時，由于過多地追究數(shù)量，而檢察機(jī)關(guān)的編制有限，人員有限，這樣一來，既增加了檢察人員的工作壓力和負(fù)擔(dān)，又使檢察室工作形同虛設(shè)。

二是人員不固定，管理難度大。由于沒有專門的編制，檢察室的工作人員一般包括兩類：一類是正式在編人員，一類是聘用的文職人員。對于前者，很多檢察院實行輪崗制，即依據(jù)安排，輪崗半年或者一年，該人員既要負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)科室的相關(guān)工作，也要兼顧檢察室的工作，但因為工作壓力大，再加上檢察室的工作并沒有列入考核要求，其通常更加注重自己的本來工作，對檢察室的工作不太用心；同時由于采取輪崗制，目標(biāo)、責(zé)任不好定，成績不好考核，不便于管理。對于后者，由于工資待遇不高，很多人員僅把它當(dāng)成過渡，也不會付出太多精力，且人員流動較大，更加難以管理。

三是工作時間未得到制度性保障。有些是一周固定某一天為接待日，工作人員只在固定接待日到檢察室值班；有些是某幾天安排人員過去值班，但很少檢察院安排固定人員到檢察室按照正常的工作時間上下班，制度性地規(guī)定工作時間。同時，由于缺乏必要的宣傳，群眾不了解檢察室的工作作息時間，自然就無法參與到檢察室的工作中來。

（五）經(jīng)費保障不健全，工作隊伍不專業(yè)

經(jīng)費得不到保障，直接影響和制約了派出檢察工作的開展，也在客觀上導(dǎo)致了對所派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依賴性，弱化了法律監(jiān)督的剛性，少數(shù)干警也容易被“同化”，損害檢察機(jī)關(guān)的形象。特別是派駐在油田、工礦區(qū)、壩區(qū)、開發(fā)區(qū)、鐵路局的檢察院，往往演變成所駐單位的組成部分，在行使職權(quán)中只對所駐單位負(fù)責(zé)，從而使國家的檢察權(quán)嬗變?yōu)閱挝弧⒉块T的權(quán)力，甚至成了為所駐單位、部門謀取利益的利器，妨礙甚至破壞了國家司法制度的統(tǒng)一性和權(quán)威性[4]。

而在人員配備方面，基于派出檢察機(jī)構(gòu)復(fù)雜的工作對象和執(zhí)法環(huán)境，對于人員的綜合素質(zhì)要求較高。派出檢察機(jī)構(gòu)工作能否順利推進(jìn)，隊伍素質(zhì)也是關(guān)鍵因素之一。但是實踐中派出檢察機(jī)構(gòu)人員基本上都是由派出院的人員兼任，不足的則由派出檢察機(jī)構(gòu)所在的街道等基層組織抽調(diào)。如此做法，不僅不能保證派出檢察機(jī)構(gòu)人員從事檢察工作的法律資格，更不能保證派出檢察機(jī)構(gòu)高效有序地開展工作，同時也不利于派出檢察機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大。

上述問題的存在使得我國檢察室在實踐運行中面臨了一系列障礙，從而嚴(yán)重影響了檢察室制度的存在和發(fā)展。正如有研究者所指出：“缺乏統(tǒng)籌全局的長遠(yuǎn)考量和針砭時弊的實證分析，尤其是面對檢察室在具體運行中出現(xiàn)的諸多問題時又缺乏堅定的制度信念和有效的應(yīng)對措施，以制度及其載體的廢棄為代價未必能換取宏觀法制的進(jìn)步與良性基層社會秩序之生成、演進(jìn)。因為，一項司法制度的發(fā)展態(tài)勢，并不完全取決于該制度本身；如果沒有切實可行的配套拷問機(jī)制，沒有在法制大環(huán)境背景下的與時俱進(jìn)，其良好初衷之結(jié)局往往不遂人愿——檢察室就是這么一種新生事物，特別是當(dāng)其置身于政法機(jī)關(guān)受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動和自身約束弱化的時代背景下，制度設(shè)計上的短視和缺陷就立刻暴露無遺了?！盵5]

三、重建派駐基層檢察室的工作探索派出基層檢察室是檢察機(jī)關(guān)履行檢察職能的堅實平臺，是聯(lián)系廣大人民群眾的重要橋梁，符合廣大人民群眾對檢察工作的新期待和新要求。但通過上文分析我們不難發(fā)現(xiàn)，檢察室作為一個相對較新的制度，要想順暢運行還任重而道遠(yuǎn)。在我國多地檢察機(jī)關(guān)重建派駐檢察室時，必須冷靜理性地探索出適合本地、本院特點的檢察室發(fā)展之路，確保檢察室職能實質(zhì)化，這是我國檢察室制度能否保持生命力的關(guān)鍵所在。筆者所在的重慶市長壽區(qū)人民檢察院正在努力探索一條符合本地特色的新時期派駐檢察室之路，在此略作介紹，以供參考：

（一）明確職能定位，消除認(rèn)識分歧

思想認(rèn)識問題是一切工作的前提，而是否有清晰明確的定位、科學(xué)可行的管理辦法又是工作能否順利推進(jìn)的核心和關(guān)鍵所在。因此，派駐檢察室的設(shè)置和管理必須首先同意統(tǒng)一思想認(rèn)識，在充分的研究和論證之后，對其設(shè)置的依據(jù)加以完善，建立統(tǒng)一的設(shè)置和管理規(guī)范。

1.明確職能定位

我院按照“職能規(guī)范化、機(jī)構(gòu)正規(guī)化、運行標(biāo)準(zhǔn)化、隊伍專業(yè)化、保障現(xiàn)代化”要求，明確三個派駐基層中心檢察室的五個角色和五大作用。具體來講，“五個角色”即：在基層一線廣泛收集執(zhí)法信息的“偵查兵”、在基層依法正確履職的“助推器”、在基層宣傳貫徹政策法律的“播種機(jī)”、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的“宣傳隊”和化解矛盾糾紛、促進(jìn)基層和諧穩(wěn)定的“減震器”；“五大作用”即：服務(wù)大局的“窗口”作用、聯(lián)系基層群眾的“紐帶”作用、接受社會監(jiān)督的“橋梁”作用、延伸法律監(jiān)督的“觸角”作用、培養(yǎng)鍛煉干部的“基地”作用。

在具體職能上，明確基層檢察室以“化解基層矛盾為主體、以強(qiáng)化檢察職能為支撐”的職能定位，著力引導(dǎo)派駐檢察室在群眾信訪處理、檢察環(huán)節(jié)調(diào)解和解、職務(wù)犯罪預(yù)防和線索發(fā)現(xiàn)、社會治安綜合治理等四個方面延伸職能、深化內(nèi)涵，充分發(fā)揮檢察室履行法律監(jiān)督職能的一線平臺作用，同時確保各項工作緊扣檢察職能進(jìn)行，做到每一項職責(zé)都有法可依、有章可循，堅決防止超越職權(quán)，大包大攬。

2.消除認(rèn)識分歧

當(dāng)前在社會上，甚至在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，還有相當(dāng)一部分同志錯誤地認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)派駐檢察室是被上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)明確“叫?！绷说?，再談重建缺乏法律和政策依據(jù)，因此對派駐檢察室的重建帶有質(zhì)疑，缺乏信心。因此，派駐基層檢察室重建是否成功，能否及時消除認(rèn)識分歧是關(guān)鍵。對此問題，我們高度重視，及時糾正了“檢察室無用論”的錯誤認(rèn)識，消除了內(nèi)部分歧，對于凝神聚力地把檢察室工作扎實有效推進(jìn)提供了前提和基礎(chǔ)。

（二）做好全局謀劃，科學(xué)合理推進(jìn)

從上文分析中不難發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致1990年代多地檢察室運行不暢的最重要原因之一就是在設(shè)置檢察室時缺乏全局謀劃，從而使得在檢察室設(shè)置、運行過程中遇到具體問題時缺乏應(yīng)對辦法而使工作陷入僵局。覆車之戒，足以警醒。

我院在設(shè)置檢察室時，在充分調(diào)研、全面分析的基礎(chǔ)上，采用了如下工作思路：

1.高起點規(guī)劃，全覆蓋設(shè)置

所謂高起點規(guī)劃，是指在對檢察室設(shè)置之初，對其職能定位、工作范圍、職員規(guī)模等問題都要有超前意識，用發(fā)展、動態(tài)的眼光去看待檢察室的設(shè)置，以“打造精品”的態(tài)度去定位檢察室的工作，在征地、建房、編制爭取等方面把工作做到前面、做到細(xì)處，從而為未來發(fā)展留足空間。我院在設(shè)置檢察室時就采用了這種高起點規(guī)劃的思路，在征地、辦公場所功能設(shè)計、職能定位、人員設(shè)置等方面都未囿于一時之需，而是充分考慮檢察室的現(xiàn)實需要和未來發(fā)展相結(jié)合來進(jìn)行謀劃布局。

所謂全覆蓋設(shè)置，是指在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、銜道設(shè)置檢察室，管轄周邊3-5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的具體工作，以實現(xiàn)全轄區(qū)覆蓋。我院根據(jù)長壽區(qū)工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、風(fēng)景區(qū)分割相對分明的這一特殊區(qū)情，分別在晏家鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)核心鎮(zhèn)）、葛蘭鎮(zhèn)（農(nóng)業(yè)區(qū)核心鎮(zhèn)）、長壽湖鎮(zhèn)（景區(qū)核心鎮(zhèn)）設(shè)置三個中心檢察室，覆蓋全區(qū)所有鎮(zhèn)街，以真正實現(xiàn)“檢力下沉”，充分發(fā)揮檢察室制度的應(yīng)有功效。

2.一次性報批，按條件推進(jìn)

所謂一次性報批，是指基層檢察院在設(shè)置檢察室之前要取得當(dāng)?shù)攸h委政府同意、支持的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理確定檢察室的數(shù)量，一次性向地方編委和上級檢察院履行報批手續(xù)。我院即采用了這種“一次性報批”的方式，目前證明效果非常良好，三個檢察室全部一次性獲批，為下一步工作的開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

所謂按條件推進(jìn)，是指設(shè)置基層檢察室要因地制宜、循序漸進(jìn)，不強(qiáng)求一次到位，不盲目冒進(jìn)，而是按照“成熟一個，設(shè)置一個，鞏固一個”的工作思路，逐步完善檢察室的建設(shè)。我院結(jié)合本區(qū)區(qū)情，正視本院具體情況，采用征地與租房并行，邊建設(shè)邊工作、邊探索邊總結(jié)這種逐步推進(jìn)的工作思路，穩(wěn)步推進(jìn)檢察室建設(shè)。目前各項工作井然有序。

（三）理清三大關(guān)系，創(chuàng)造良好環(huán)境

檢察室的生存和發(fā)展，離不開良好的工作環(huán)境；而要想創(chuàng)造一個良好的工作環(huán)境，就必須在縱向、橫向兩個層面妥善處理好檢察室的外部關(guān)系。就當(dāng)前來看，必須理清以下三個方面的關(guān)系：

1.派駐檢察室與鎮(zhèn)街及有關(guān)部門的關(guān)系

基層檢察室在履職中要突出體現(xiàn)依法獨立行使檢察權(quán)的憲法要求，做到“四個堅決防止”，即堅決防止超越職能辦案辦事，堅決防止為利益驅(qū)動、“創(chuàng)收”驅(qū)動辦案辦事，堅決防止從鎮(zhèn)街借用、從社會聘用非檢察人員從事檢察活動，堅決防止從社會拉贊助供檢察室使用。

2.派駐檢察室與本級院內(nèi)設(shè)部門的關(guān)系

檢察室的各項職責(zé)任務(wù)不是內(nèi)設(shè)部門職能的分解，而是一種延伸和深化，對此問題需要予以清醒認(rèn)識。檢察室必須以配合協(xié)助基層檢察院內(nèi)設(shè)部門為主要履職方式，接受基層檢察院內(nèi)設(shè)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，主動配合開展工作。

3.派駐檢察室與本級院的關(guān)系

派駐檢察室盡管有“小檢察院”之稱，但其絕對不是“獨立機(jī)構(gòu)”，更不是“政策特區(qū)”，必須堅持和加強(qiáng)本級院對派駐檢察室的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，通過績效考評等手段加強(qiáng)對基層檢察室的引導(dǎo)、管理和監(jiān)督，通過競爭上崗、定期換崗等方式保持人員良性流動，防止工作失范或無所作為。

（四）推進(jìn)制度建設(shè)，規(guī)范履職方式

檢察室能否有所作為，能否良好履職，核心在人，關(guān)鍵在管理。我院通過健全基層檢察機(jī)構(gòu)的各項規(guī)章制度，加強(qiáng)績效考評，細(xì)化工作職責(zé)，做到用制度嚴(yán)格管人，按程序依法辦事，防止權(quán)力失控，行為失范，做到“四個堅決防止”，即堅決防止超越職能辦案辦事，堅決防止為利益驅(qū)動、“創(chuàng)收”驅(qū)動辦案辦事，堅決防止從鎮(zhèn)街借用、從社會聘用非檢察人員從事檢察活動，堅決防止從社會拉贊助供檢察室使用。研究制定了涉及中心檢察室考核、工作制度等問題的規(guī)范性文件，確保規(guī)范履職。制定了《派駐基層中心檢察室目標(biāo)考核辦法》，在延伸檢察職能、化解社會矛盾、提高黨委政府和人民群眾滿意度等方面對中心檢察室的各項工作進(jìn)行考核考評，確立了每季度報送并通報考核情況制度。制定了《派駐基層中心檢察室與院各部門工作銜接辦法》，確定了明確職責(zé)、合理分工、協(xié)作聯(lián)動、互相配合、務(wù)求實效的原則，建立工作信息互通機(jī)制和聯(lián)絡(luò)員制度；明確了中心檢察室受理控申線索的移交程序和內(nèi)容，中心檢察室在偵查監(jiān)督中與偵監(jiān)部門的協(xié)作范圍和方式，中心檢察室協(xié)助公訴部門對轄區(qū)未成年人的幫教、回訪、考察，中心檢察室發(fā)現(xiàn)、收集、初查職務(wù)犯罪線索的職能，開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作中的協(xié)作配合，中心檢察室會同監(jiān)所部門建立健全社區(qū)矯正和監(jiān)外執(zhí)行法律監(jiān)督的相關(guān)工作制度等內(nèi)容，理清了中心檢察室的工作職責(zé)。

（五）突出工作重心，明確工作方向

服務(wù)大局是社會主義法治理念的基本內(nèi)容。派駐基層檢察室要緊緊圍繞地方黨委、政府關(guān)于本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策部署，找準(zhǔn)檢察工作服務(wù)大局的結(jié)合點、著力點和切入點，依法延伸法律監(jiān)督職能，完善和落實服務(wù)大局的各項措施。具體來講，表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜治中心，構(gòu)建多方聯(lián)動化解矛盾糾紛的基層綜合管理新機(jī)制。一方面加強(qiáng)與當(dāng)?shù)攸h委的聯(lián)系，建立工作情況通報制度，將不涉密的群眾反映強(qiáng)烈的問題及時通報黨委政府，促進(jìn)黨委政府加強(qiáng)管理；另一方面加強(qiáng)個案的協(xié)調(diào)處置作用。針對基層在處理相關(guān)信訪事件中各自為陣、缺乏整體性的問題，經(jīng)開區(qū)中心檢察室率先提出了“多方聯(lián)動化解矛盾糾紛的基層綜合治理”新機(jī)制，探索將檢察調(diào)解作為人民調(diào)解、司法調(diào)解等基層化解矛盾糾紛的補充，納入基層大調(diào)解格局中。通過搭建平臺，牽頭協(xié)調(diào)相關(guān)司法力量和政府部門進(jìn)行多方調(diào)解的方式，化零為整，較好地化解各類矛盾糾紛。二是融入農(nóng)村懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。立足檢察機(jī)關(guān)法定職能和專業(yè)優(yōu)勢，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、基層站所和村級組織人員為重點，深入推進(jìn)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)。三是探索建立基層執(zhí)法信息共享機(jī)制。有效融入以聯(lián)席會議、信息定期報備、信息實時共享等不同層次的行政執(zhí)法與刑事司法信息銜接機(jī)制平臺，深入推進(jìn)基層執(zhí)法信息的共享。長壽湖中心檢察室緊扣轄區(qū)旅游業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)突出的特點，以“服務(wù)長壽湖景區(qū)、服務(wù)三農(nóng)工作”為工作重心，努力探索新型社會矛盾化解處理機(jī)制，維護(hù)景區(qū)良好窗口形象；經(jīng)開區(qū)中心檢察室緊扣轄區(qū)工業(yè)基地的特點，提煉出以“促進(jìn)廉潔行政，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為工作重心，突出職務(wù)犯罪預(yù)防、檢調(diào)對接為工作重心，努力當(dāng)好發(fā)展經(jīng)濟(jì)的衛(wèi)士。葛蘭中心檢察室以轄區(qū)發(fā)展壯大現(xiàn)代畜牧、街鎮(zhèn)工業(yè)組團(tuán)等特點，提出“檢察在你身邊”的主題，突出解決群眾訴求，做好涉農(nóng)惠農(nóng)資金監(jiān)管，努力當(dāng)好法律監(jiān)督的前哨。

綜上，檢察機(jī)關(guān)派駐基層檢察室的重建是一個系統(tǒng)工程，要想避免重走歷史彎路，要想切實發(fā)揮作用，就必須統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)推進(jìn)，找準(zhǔn)派駐基層檢察室的定位，避免職能泛化、虛化，因地制宜地突出重點工作，以扎實有效的工作消除質(zhì)疑，贏得各方的信任與支持。JS

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