信息公開：編好約束權(quán)力的籠子

楊亞佳

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，習(xí)近平總書記最近在中紀(jì)委二次全會(huì)上的講話闡明了權(quán)力控制之道。怎么關(guān)？經(jīng)驗(yàn)表明，權(quán)力制約就是個(gè)“籠子”。但再好的權(quán)力制約也難免權(quán)力之間的勾兌，“暗箱”是權(quán)力制約的死角。于是，“公開”成為必然選擇。黨的十八大不僅提出要建設(shè)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約的制度，而且提出要讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，要制定黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度?？梢姡醒雽?duì)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的路徑是清晰的。如果說權(quán)力之間的橫向制約是籠子的“緯”，權(quán)力公開的社會(huì)監(jiān)督則是“籠子”的“經(jīng)”——通過權(quán)力公開，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府自下而上的監(jiān)督。編好權(quán)力監(jiān)督的“籠子”，是政府信息公開工作的重要功能之一。

自我國《政府信息公開條例》實(shí)施以來，全國的信息公開工作發(fā)展迅速。據(jù)新華社報(bào)道，2011 年，我國僅?。▍^(qū)、市）級(jí)主動(dòng)公開政府信息達(dá) 2885萬多條，中央國家機(jī)關(guān)主動(dòng)公開政府信息 149 萬多條。另據(jù)《2012年中國政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估報(bào)告》稱，作為政府信息公開主渠道的政府網(wǎng)站，縣級(jí)以上建站率達(dá)到了100%！但是，與如此喜人的數(shù)量形成反差的卻是政府信息公開的質(zhì)量，根據(jù)2011年和2012年《中國法治藍(lán)皮書》披露的情況，我國各級(jí)政府信息公開普遍存在著避重就輕、報(bào)喜不報(bào)憂、信息效用低、獲取困難等問題，難以對(duì)公眾監(jiān)督政府提供有效的信息支持。

我們2012年開展的一項(xiàng)調(diào)研顯示，在政府信息公開方面普遍存在著以下問題：一是領(lǐng)導(dǎo)形象展示多，民生保障信息少。據(jù)對(duì)11個(gè)設(shè)區(qū)市的政府網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)講話和活動(dòng)類信息高達(dá)32.54%，個(gè)別市高達(dá)52.8%，而民生類信息只有9.5%。二是公開渠道多，有用數(shù)據(jù)少。當(dāng)前各地信息公開渠道以政府網(wǎng)站為主體，形成了報(bào)紙、電視、廣播、廣告等多渠道公開體系，但卻存在著信息更新不及時(shí)，公開平臺(tái)成擺設(shè)的情況。三是新聞報(bào)道多，便民信息少。信息公開多停留在工作報(bào)告、工作總結(jié)、領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)等方面，而事關(guān)群眾切身利益和方便辦事程序，以及利益保障方面的信息少。四是上層布置多，下層落實(shí)少。中央及省市每年都要對(duì)信息公開工作做出部署，發(fā)布信息公開工作報(bào)告，但到縣、鄉(xiāng)一級(jí)，卻普遍存在著應(yīng)付現(xiàn)象。五是易生腐敗領(lǐng)域信息公開嚴(yán)重不足。據(jù)我們對(duì)33市（包括設(shè)區(qū)市）縣的調(diào)查，財(cái)政預(yù)決算類、土地征收與轉(zhuǎn)讓類、保障房建設(shè)類、政府采購類、政府專項(xiàng)資金管理類和政府投資項(xiàng)目類等關(guān)鍵性信息公開比例均不足3%。有近一半的縣年度內(nèi)沒有公開財(cái)政財(cái)務(wù)信息，個(gè)別設(shè)區(qū)市的政府信息公開平臺(tái)連續(xù)五年未公開市級(jí)財(cái)政預(yù)決算信息。

可見，政府信息公開的質(zhì)量不容樂觀。將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的前提是必須有籠子，并且這個(gè)籠子的“經(jīng)”和“緯”必須真實(shí)和結(jié)實(shí)?，F(xiàn)在的情況是，政府信息公開這個(gè)“經(jīng)”有了，但不結(jié)實(shí)，有的地方甚至不真實(shí)。

如何讓信息公開的籠子真實(shí)和結(jié)實(shí)起來，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)是法治。比如美國，早在上世紀(jì)60年代就制定了《信息自由法》，該法的立法目的就是強(qiáng)制聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)向公眾開放檔案和文件，以實(shí)現(xiàn)人民對(duì)政府行為的充分了解和監(jiān)督，并確立了“信息公開是原則，不公開是例外”的法治原則。進(jìn)入80年代，美國聯(lián)邦政府又制定了《文書削減法》，以改善政府信息的質(zhì)量，保障相對(duì)人對(duì)政府信息的公共獲取。2001年美國聯(lián)邦政府管理與預(yù)算辦公室（OMB）又制定了《信息質(zhì)量法》（IQA），為保障聯(lián)邦政府各部門發(fā)布信息的質(zhì)量提供政策和過程指導(dǎo)。該法規(guī)定了信息公開質(zhì)量保障制度，強(qiáng)制各政府部門必須制定信息質(zhì)量指南和具體的信息質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在信息發(fā)布前必須進(jìn)行質(zhì)量審查，信息發(fā)布后要根據(jù)公眾需求及時(shí)修正缺陷，各政府部門要定期匯報(bào)信息公開情況，制定信息爭(zhēng)議解決機(jī)制等。更具特色的是聯(lián)邦政府各部門均設(shè)立首席信息官職位，負(fù)責(zé)信息質(zhì)量審查、爭(zhēng)議解決、信息質(zhì)量指導(dǎo)等工作?？b密的立法保障了信息公開的質(zhì)量，既滿足了公眾的信息需求，也使政府處于陽光之下。

我國在2008年就實(shí)施了《政府信息公開條例》，但幾年來的實(shí)施效果并不理想。其中一個(gè)重要原因，是政府在各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中起著規(guī)劃、引導(dǎo)、推動(dòng)作用，這就使政府或官員在信息公開過程中容易出現(xiàn)避重就輕，避實(shí)就虛，敷衍搪塞，或期望以信息數(shù)量來化解信息公開的社會(huì)壓力等行為，甚至?xí)苑N種理由故意設(shè)置障礙。因此，要編好信息公開的籠子，就一定要考慮到這方面的巨大阻力。

1.提升立法層級(jí)。當(dāng)初在政府信息公開立法時(shí)，原本是由人大制定法律，但后來由于行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)而形成了降階的行政法規(guī)，《保密法》和《檔案法》成為其上位法。前者的立法理念應(yīng)是公民權(quán)本位，而后者由于立法較早仍然是公權(quán)本位，導(dǎo)致在理念上發(fā)生沖突。按《條例》本應(yīng)公開的信息，而按《檔案法》或《保密法》卻不能公開，政府部門更是隨便以上位法的規(guī)定為由拒絕公開應(yīng)公開的政府信息。因此，提升立法層級(jí)，統(tǒng)一立法理念應(yīng)是推進(jìn)信息公開工作，提高信息公開質(zhì)量的當(dāng)務(wù)之急。

2.減少政府自由裁量權(quán)。“公開為原則，不公開為例外”正成為當(dāng)今世界許多國家信息立法的原則。在政府信息公開方面，必須減少信息公開的自由裁量權(quán)，在立法中采取保密列舉的立法例，同時(shí)確立公開是原則、保密是例外，人人擁有平等獲取信息的權(quán)利，如果拒絕提供信息政府應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任等原則。

3.明確信息質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。要杜絕信息公開中的避實(shí)就虛和弄虛作假，立法機(jī)關(guān)在立法中應(yīng)明確質(zhì)量原則，行政主管機(jī)關(guān)要制定嚴(yán)格和細(xì)密的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立質(zhì)量管理體系，并暢通相對(duì)人對(duì)信息質(zhì)量的申訴糾正渠道，以保證公開信息的真實(shí)和準(zhǔn)確。

4.加強(qiáng)對(duì)政府信息公開的監(jiān)督和責(zé)任追究制度。要盡快健全政府信息公開工作體制，明確責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督。一是建立專門機(jī)構(gòu)和專職人員。應(yīng)成立相對(duì)獨(dú)立的信息公開管理機(jī)構(gòu)，使信息公開技術(shù)專業(yè)、職權(quán)專用、責(zé)任專負(fù)。二是建立各級(jí)政府信息公開主管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督和報(bào)告制度，明確上級(jí)信息管理機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的報(bào)告審議、質(zhì)量審查、標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)和責(zé)任追究建議權(quán)等。三是建立政府信息公開考核和責(zé)任追究制度，對(duì)不按規(guī)定公開應(yīng)公開的信息，公開的信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確、有效性低，主動(dòng)公開信息工作推諉拖延，依申請(qǐng)公開工作敷衍搪塞，或者由于故意或重大過失造成嚴(yán)重后果的，果斷追究行政法律責(zé)任。

5.建立公眾評(píng)價(jià)制度。信息公開的功能有二：一是使受眾利用政府信息在生產(chǎn)、生活和社會(huì)活動(dòng)中受益；二是監(jiān)督行政行為，預(yù)防政府腐敗，促進(jìn)政府的公益性。這兩點(diǎn)都離不開公眾的參與。應(yīng)該通過各類媒體廣泛告知政府的信息公開指南和信息質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，告知公民信息權(quán)受侵害后的救濟(jì)途徑和方式，建立公眾對(duì)政府信息公開質(zhì)量的社會(huì)評(píng)議制度，聘請(qǐng)公民兼職政府信息質(zhì)量觀察員進(jìn)行監(jiān)督和反饋，以及定期的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等，從受眾角度監(jiān)督信息公開工作的效果。

通過政府信息公開編織制約權(quán)力的籠子，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法治狀況以及信息技術(shù)發(fā)展等因素的影響，因此不太可能一蹴而就。但總的態(tài)度是不能等，因?yàn)榄h(huán)境影響制度，制度也影響環(huán)境。只要我們堅(jiān)定地、一點(diǎn)一點(diǎn)地編織，信息公開的籠子就會(huì)逐漸成形和完善起來。

（作者：中共河北省委黨校教授）

責(zé)任編輯：李艷玲