澳大利亞預(yù)算編制體系研究

劉娜娜

摘 要：澳大利亞預(yù)算編制制度相對(duì)比較完善和系統(tǒng)，本文介紹并借鑒了其先進(jìn)預(yù)算制度的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們提高預(yù)算審查監(jiān)督水平具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，立足于我國(guó)的國(guó)情，建立一套適合我國(guó)國(guó)情的預(yù)算監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：澳大利亞 轉(zhuǎn)移支付 預(yù)算編制

一、歷史演變

澳大利亞自1901年建立聯(lián)邦政府后，其主要財(cái)源關(guān)稅就作為聯(lián)邦政府的收入。 1901- 1933年，聯(lián)邦政府主要是按人均數(shù)對(duì)各州進(jìn)行補(bǔ)助，建立公平的專(zhuān)門(mén)補(bǔ)助制度，從而引起各州政府間及對(duì)聯(lián)邦政府的不滿(mǎn)和爭(zhēng)論。1933年聯(lián)邦政府建立了獨(dú)立的聯(lián)邦補(bǔ)助委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)研究對(duì)人口少的州的補(bǔ)助問(wèn)題，并在 1936年確定了均等化為補(bǔ)助的原則。1942年聯(lián)邦政府開(kāi)始負(fù)責(zé)所得稅的征收工作，上下財(cái)政間的縱向不平衡更加突出，聯(lián)邦政府建立轉(zhuǎn)移支付制度就顯得更加重要。l947-1948財(cái)政年度至 1957-1958財(cái)政年度的10年間，聯(lián)邦政府對(duì)州政府一般性補(bǔ)助逐漸采用了模型化（或公式化，下同），即先考慮各州的人口數(shù)，再按人口密度的不同和學(xué)齡兒童數(shù)進(jìn)行調(diào)整。在這期間，對(duì)個(gè)別州的特別補(bǔ)助仍然維持不變。1970年，聯(lián)邦政府仍對(duì)4個(gè)州進(jìn)行著特別補(bǔ)助。

二、澳大利亞的財(cái)政預(yù)算決策的制度結(jié)構(gòu)

（一）政府的政治組織結(jié)構(gòu)

澳大利亞政府結(jié)構(gòu)為聯(lián)邦制，由聯(lián)邦、6個(gè)州加2個(gè)特區(qū)（北部特區(qū)和首府特區(qū)，在法律上具有與州政府相同的權(quán)利）及地方這樣三級(jí)政府構(gòu)成，州政府規(guī)定授予地方政府的權(quán)責(zé)。聯(lián)邦憲法賦予聯(lián)邦政府只涉及特定的職能及收入來(lái)源，其余的職權(quán)則留給州政府自由選擇。聯(lián)邦政府有17個(gè)部門(mén)，現(xiàn)行體制是1987年政府機(jī)構(gòu)改革的結(jié)果，改革前有28個(gè)部，每個(gè)部門(mén)都按其法定職能完成政府工作。國(guó)會(huì)有上、下兩院，下議院由三個(gè)政黨和兩個(gè)獨(dú)立議員組成，現(xiàn)政府由在下議院占多數(shù)席位的政黨組成。下議院和半數(shù)上議院議員的選舉不超過(guò)三年，部長(zhǎng)由總理從議員中提名、總督任命，部長(zhǎng)們組成內(nèi)閣行使政府的主要權(quán)利。

（二）主要預(yù)算機(jī)構(gòu)

對(duì)預(yù)算負(fù)主要責(zé)任的是國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)，前者負(fù)責(zé)總體的預(yù)算戰(zhàn)略、預(yù)算收入和借款，后者負(fù)責(zé)支出和人力資源。預(yù)算報(bào)告由國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)以政府的名義在國(guó)會(huì)做出。國(guó)庫(kù)部和稅務(wù)總局都由國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，主要責(zé)任是提出經(jīng)濟(jì)、貨幣和稅收政策建議。財(cái)政部下設(shè)六個(gè)司和兩個(gè)主要處理資產(chǎn)銷(xiāo)售的特別工作組，其中四個(gè)司負(fù)責(zé)與其他部門(mén)的聯(lián)系和預(yù)算談判，一個(gè)司專(zhuān)門(mén)處理會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)管理制度規(guī)范等有關(guān)問(wèn)題，總支出司則負(fù)責(zé)預(yù)算和政策，其主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府的預(yù)算程序，并管理公共資產(chǎn)?？傊С鏊痉譃樗膫€(gè)處，其中的支出政策處負(fù)責(zé)執(zhí)行主要預(yù)算支出的相關(guān)政策，并且負(fù)責(zé)與總支出相關(guān)的預(yù)算協(xié)調(diào)及日常費(fèi)用的管理。

（三）總理和內(nèi)閣的作用

在開(kāi)始準(zhǔn)備預(yù)算之前，政府的方針由內(nèi)閣通過(guò)預(yù)算綱領(lǐng)傳達(dá)給各部，并在預(yù)算的完成階段對(duì)新政策建議進(jìn)行最終審核、預(yù)算編制。支出審核委員會(huì)負(fù)責(zé)分擔(dān)內(nèi)閣制定預(yù)算的工作，該委員會(huì)由總理、國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)和其他五名負(fù)責(zé)支出的內(nèi)閣部長(zhǎng)組成。該委員會(huì)為每一財(cái)政年度制定適當(dāng)?shù)念A(yù)算程序，設(shè)定預(yù)算目標(biāo)。同時(shí)評(píng)估新的政策建議和預(yù)算結(jié)余，并向內(nèi)閣推薦可以接受實(shí)行的政策建議，再由支出審核委員會(huì)與相關(guān)的部長(zhǎng)一起評(píng)估這些政策建議。在預(yù)算后期，由內(nèi)閣全體成員決定政府預(yù)算的最終方案，這個(gè)時(shí)候的內(nèi)閣稱(chēng)為“預(yù)算內(nèi)閣”。

（四）國(guó)會(huì)的作用

除了年度撥款支出要經(jīng)國(guó)會(huì)正式核準(zhǔn)外，其余支出（大約2/3）只在國(guó)會(huì)單項(xiàng)立法程序中批準(zhǔn)撥款，審批制度相對(duì)寬松，從而形成自動(dòng)撥款基金，或者在年度撥款法案中以確定的數(shù)額撥款。

預(yù)算首先在國(guó)會(huì)進(jìn)行辯論，憲法給予上院在諸如工資和薪金等支出方面的權(quán)利很有限。根據(jù)1965年兩院的協(xié)議，撥款應(yīng)在“普通年度服務(wù)”（1號(hào)撥款法案）和“非普通年度服務(wù)”（2號(hào)撥款法案）之間按比例分配，上院只能否定或接受但不能修改“普通年度服務(wù)”。 “非普通年度服務(wù)”包括許多資本支出和對(duì)各州的轉(zhuǎn)移支付及主要的新項(xiàng)目支出。同時(shí)，上院沒(méi)有權(quán)限提關(guān)于增加稅負(fù)或增加公眾費(fèi)用或負(fù)擔(dān)的法案。

以往預(yù)算一般在8月中旬完成，但從1994-1995年度預(yù)算則要在1994年5月10日提交給兩院，以便在7月1日的財(cái)政年度開(kāi)始前通過(guò)。預(yù)算終稿一旦完成，就要同時(shí)在上下兩院作預(yù)算報(bào)告。同時(shí)向下院提交年度撥款法案，向上院提交有關(guān)支出的詳細(xì)文件，便于上院預(yù)算委員會(huì)審議。上院有6個(gè)預(yù)算委員會(huì)，審查所有的部門(mén)預(yù)算，各部門(mén)負(fù)責(zé)提供支出文件（1994-1995年度該文件稱(chēng)為部門(mén)預(yù)算議案報(bào)告）。主管部長(zhǎng)或他在上院的代表和各部門(mén)官員要出席，并隨時(shí)可能會(huì)根據(jù)預(yù)算委員會(huì)的要求提供更多更具體的信息資料。

上院預(yù)算委員會(huì)繼續(xù)這些工作的同時(shí)，下院的一個(gè)委員會(huì)對(duì)法案進(jìn)行辯論，該委員會(huì)要向下院議長(zhǎng)報(bào)告辯論結(jié)果，之后下院才會(huì)通過(guò)撥款法案。該法案然后正式提交上院，審議后通過(guò)。

年度撥款由機(jī)構(gòu)和部門(mén)自行分配使用。除了日常費(fèi)用，撥款要詳細(xì)具體地說(shuō)明所有支出的限額。大約有800個(gè)單獨(dú)的年度撥款項(xiàng)目，以前要求在通過(guò)年度撥款法案之前通過(guò)供應(yīng)法案以核準(zhǔn)正在發(fā)生支出，現(xiàn)在由于撥款法案要在新財(cái)政年之前提出，因此供應(yīng)法案不再要求提前通過(guò)。

（五）預(yù)算編制策略與程序

政府已制定了支出控制的框架，它是個(gè)三年期的滾動(dòng)預(yù)算體系。事先的估算額表示的是正在實(shí)施的政府政策的最小成本，由于參數(shù)的影響和其他不可避免的變化，財(cái)政部需要不時(shí)調(diào)整估算數(shù)，除非有政府的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，這種調(diào)整不包括新方案的采用和現(xiàn)有方案的擴(kuò)展。

估算是預(yù)算程序的一個(gè)組成部分，而且是政府財(cái)政管理的一個(gè)重要組成部分。只要前一個(gè)預(yù)算一公布，導(dǎo)致的所有估算的變化都要概括在估算調(diào)整表里，作為預(yù)算的一部分。這些信息反映了該年度估算的變化，也加強(qiáng)了政府的責(zé)任。

（六）審批制度

在每個(gè)年度預(yù)算中，由內(nèi)閣支出審核委員會(huì)做出的政策評(píng)估包括新政策提議和與現(xiàn)存方案相應(yīng)的節(jié)余提議。“節(jié)余選擇”可由相關(guān)部長(zhǎng)提出，也可由財(cái)政部長(zhǎng)提出。

新政策復(fù)核可以以呈交和辯論為基礎(chǔ)，同時(shí)各部門(mén)特別委托的復(fù)核或正常項(xiàng)目管理過(guò)程中所進(jìn)行的正規(guī)項(xiàng)目評(píng)估也可以作為政策復(fù)核的基礎(chǔ)。由于在最近幾年進(jìn)行了預(yù)算管理改革，并且有很好的項(xiàng)目預(yù)算程序，業(yè)績(jī)預(yù)算方法也普遍被各級(jí)管理者接受。

政府的評(píng)估政策要求部門(mén)制定年度評(píng)估計(jì)劃，其中包括“主要資源和（或）政策”的評(píng)估，這種評(píng)估的結(jié)果可能產(chǎn)生的政策動(dòng)議，可能擴(kuò)充現(xiàn)有項(xiàng)目或改變項(xiàng)目方向，也可能成為鑒定節(jié)支措施的手段。除了各部門(mén)部長(zhǎng)或行政首長(zhǎng)實(shí)行的評(píng)估外，部門(mén)年度評(píng)估計(jì)劃還應(yīng)包括所有由內(nèi)閣委托（通常在預(yù)算程序中）的評(píng)估和復(fù)核以及由其他機(jī)構(gòu)（如國(guó)會(huì)、工業(yè)委員會(huì)和其他研究所）進(jìn)行的評(píng)估和復(fù)核。這些評(píng)估計(jì)劃要求覆蓋三到五年時(shí)間內(nèi)的所有項(xiàng)目。

作為評(píng)估策略的一部分，各部門(mén)要將主要評(píng)估結(jié)果報(bào)告給他們的部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)，主要評(píng)估結(jié)果一般都要公布。此外，年度報(bào)告（從1994年起將包括重要項(xiàng)目業(yè)績(jī)報(bào)告的要素，這些要素已經(jīng)在之前的“項(xiàng)目業(yè)績(jī)報(bào)告”中列出）提交給國(guó)會(huì)用于監(jiān)督項(xiàng)目的執(zhí)行。

三、澳大利亞的預(yù)算編制體系對(duì)我國(guó)的借鑒

1.澳大利亞重視中央與地方政府間的關(guān)系，確保中央（聯(lián)邦）政府在宏觀調(diào)控中的財(cái)政主導(dǎo)地位，形成“資金向下流動(dòng)格局”，對(duì)我國(guó)有一定的借鑒之處。

2.澳大利亞充分發(fā)揮地方財(cái)政信用作用，并以信托投資方式加強(qiáng)公營(yíng)企業(yè)管理，這對(duì)我們有重要的借鑒意義。

3.澳大利亞在稅收政策上注重綜合調(diào)節(jié)，發(fā)揮復(fù)合稅制整體功能和加強(qiáng)征管，給我們提供了有益的啟示。

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（責(zé)任編輯：楊再梅）