地方政府在農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中的職能作用

戴云峰　吳玲

[摘 要]農(nóng)民專業(yè)合作社是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革后實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、有效促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的重要途徑。文章在借鑒發(fā)達(dá)國家政府支持合作社發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展實(shí)踐中存在的問題，概括了政府在推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中的職能作用，提出了現(xiàn)階段地方政府支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民專業(yè)合作社；政府職能；發(fā)展途徑

[中圖分類號(hào)]F321.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）06 — 0066 — 02

目前，農(nóng)民專業(yè)合作社在我國的發(fā)展已初具規(guī)模，并呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢(shì)頭，在組織農(nóng)戶開展專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，規(guī)?；⑵放苹?jīng)營，引領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、參與市場競爭、推進(jìn)基層民主管理、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧等方面發(fā)揮了重要的組織載體作用，但在其組織系統(tǒng)內(nèi)部及外部發(fā)展環(huán)境上仍存在許多問題，如不加以規(guī)范管理和支持引導(dǎo)，將影響其可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于尚處在初級(jí)發(fā)展階段的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，來自政府的支持與幫助十分關(guān)鍵。地方政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化引導(dǎo)示范、規(guī)范管理和健全市場環(huán)境等職能，為農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

一、政府在農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中的職能作用

1.政府的職責(zé)

國際合作社聯(lián)盟對(duì)合作社做出了這樣的定義：合作社是人們自愿聯(lián)合、通過共同所有和民主控制的組織，來滿足社員經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面的共同需求和渴望的自治組織。鑒于合作社具有經(jīng)濟(jì)與社會(huì)雙重屬性，國際合作社聯(lián)盟倡導(dǎo)各國政府與合作社建立伙伴關(guān)系，在稅收、反壟斷政策和信貸方面給予合作社優(yōu)惠 。根據(jù)我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，政府對(duì)合作社的職能被明確界定為：“對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)”，并在第七章中以一整章的篇幅規(guī)定了對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的原則性扶持政策。

2.政府的作用。

理論上講，政府在推動(dòng)合作組織發(fā)展中的作用主要有三個(gè)方面：一是維護(hù)合作事業(yè)的本質(zhì)，不容被破壞和歪曲；二是增強(qiáng)合作社的服務(wù)能力，為社員與社會(huì)謀求福利；三是推行合作制度，促進(jìn)合作經(jīng)濟(jì)組織參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等建設(shè)。在國際合作運(yùn)動(dòng)中，各國政府一般從財(cái)稅、金融到教育培訓(xùn)，以及其它公共物品領(lǐng)域制定相關(guān)政策支持合作社發(fā)展。通行做法主要包括：政府為合作社提供法律保護(hù)，按照合作制原則，制定和執(zhí)行合作社法，并采取步驟防止合作社官方化；支持建立一個(gè)自立、強(qiáng)大的合作社工作部門，作為政府和合作社之間對(duì)話的渠道；幫助合作社發(fā)展和建立各項(xiàng)合作基金，優(yōu)先為合作社提供政策性信貸和政策性保險(xiǎn)；支持合作社的教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)化管理人才，在各類學(xué)校和一般教育課程中加入合作社的內(nèi)容；宣傳和倡導(dǎo)合作社價(jià)值和精神，對(duì)于為合作社發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人授予適當(dāng)榮譽(yù)和必要的獎(jiǎng)勵(lì)。

在發(fā)展實(shí)踐中，合作社發(fā)展主要形成了自主聯(lián)合型、社會(huì)改造型和政府推動(dòng)型三種模式，不同國家政府對(duì)合作社的影響主要體現(xiàn)在支持與控制、以及支持與控制的程度不同，并在不同發(fā)展時(shí)期有所調(diào)整。從發(fā)展的趨勢(shì)看，政府支持但不控制合作社是發(fā)展的主流。在同一國家，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段也可以選擇適合的合作社發(fā)展模式。

3.我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展模式及存在的問題

截至2012年年底，全國已登記農(nóng)民合作社突破60萬家，廣泛分布在種植、畜牧、農(nóng)機(jī)、漁業(yè)、林業(yè)、民間傳統(tǒng)手工編織等各個(gè)產(chǎn)業(yè)，入社農(nóng)戶4600多萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的18.6%。農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展對(duì)提高農(nóng)民進(jìn)入市場的組織化程度、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、降低農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營成本、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收方面已經(jīng)起到了積極的推動(dòng)作用，但仍存在一些影響和制約其健康發(fā)展的問題：一是缺乏系統(tǒng)的合作社支持政策體系。目前除各級(jí)政府財(cái)政扶持資金有一定體現(xiàn)外，其他方面的具體扶持政策、配套法規(guī)還不完善，合作社存在著資金緊缺、貸款難、公共服務(wù)缺位、技術(shù)供給不足等問題，特別是信貸、稅收問題，已成為制約合作社發(fā)展壯大的瓶頸。政府已有的對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作組織的扶持資金絕大多數(shù)以示范項(xiàng)目為主，普惠制的支持偏少，絕大部分合作社缺乏發(fā)展后勁。二是合作社自我發(fā)展能力不足。合作社社員普遍思想觀念落后、合作意識(shí)淡薄、知識(shí)水平低下，加之有的合作社內(nèi)部管理不規(guī)范，民主管理與監(jiān)督機(jī)制不健全，在實(shí)際運(yùn)行中存在內(nèi)部人控制問題、產(chǎn)權(quán)殘缺等問題，成員內(nèi)部缺乏有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和約束機(jī)制，不能很好地維護(hù)成員利益。大部分合作社還處于合作的初級(jí)階段，只能實(shí)行訂單式購銷服務(wù)，缺乏更為廣泛、深入的聯(lián)合與合作，無法形成規(guī)?；?、品牌化的生產(chǎn)和運(yùn)作，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體牽動(dòng)作用還不夠突出。三是一些地方政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織的組織指導(dǎo)不規(guī)范。在扶持資金投向上重“硬件建設(shè)”、輕“軟件建設(shè)”， 對(duì)于社員的合作理念培養(yǎng)、合作社的內(nèi)部民主管理制度建設(shè)的“軟件投資”普遍較為薄弱。政府對(duì)合作社的支持手段比較簡單化，大部分采取直接撥款補(bǔ)助的方法，導(dǎo)致政府的很多資金支持缺乏效率。在組織引導(dǎo)上，存在著重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，重組建、輕運(yùn)行的問題，在推動(dòng)合作社的發(fā)展過程存在中硬性定指標(biāo)、下任務(wù)的現(xiàn)象。各職能部門間尚未建立起聯(lián)動(dòng)有效的工作機(jī)制，職能部門間協(xié)調(diào)性差，影響和限制了合作社的發(fā)展壯大。四是管理、營銷、技術(shù)等專業(yè)人才匱乏。目前，大多數(shù)合作社管理層人員綜合素質(zhì)不高，缺乏專業(yè)知識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)與管理經(jīng)營能力，缺少合作組織的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，而政府在此方面缺乏為農(nóng)民專業(yè)合作社引進(jìn)人才的相關(guān)政策，人才問題成為合作社發(fā)展的重要制約因素。要解決這些問題，必須加強(qiáng)政府推動(dòng)，依靠政府財(cái)政、稅收、金融及產(chǎn)業(yè)傾斜政策對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展大力扶持。

二、發(fā)達(dá)國家政府支持農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展的政策借鑒

在合作組織的發(fā)展過程中，一些歐美發(fā)達(dá)國家不同程度地采取支持政策，為合作社的健康有序發(fā)展提供了良好的法制環(huán)境、政策環(huán)境，總結(jié)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)促進(jìn)我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展具有很好的借鑒作用。

1.為合作社發(fā)展提供法律保障。從美國農(nóng)業(yè)合作社180多年的發(fā)展歷程看，美國政府不斷的頒布有關(guān)法律支持農(nóng)業(yè)合作的發(fā)展。1916年的聯(lián)邦稅法、1921年稅法、1922年的《卡帕—沃爾斯坦德法》、1926年的合作社銷售法、1929年的農(nóng)業(yè)合作社銷售法案、1933年的信貸法、1954年的國內(nèi)稅收法規(guī)和1990年的合作稅則，都對(duì)合作社享有的稅收優(yōu)惠以及政府對(duì)合作社的指導(dǎo)、服務(wù)等做出了明確規(guī)定，為合作社和社員維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益提供了強(qiáng)有力的法律武器。

2.為合作社的發(fā)展提供資金補(bǔ)貼。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，作為承擔(dān)一定社會(huì)公益事業(yè)的合作經(jīng)濟(jì)組織，各國政府對(duì)其發(fā)展都給予了一定的財(cái)政支持。德國政府對(duì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)政補(bǔ)貼占到全部財(cái)政補(bǔ)貼額的12%，并規(guī)定，對(duì)新成立的農(nóng)業(yè)合作社5年內(nèi)可享受創(chuàng)業(yè)資助，包括人工費(fèi)用、辦公設(shè)備和咨詢費(fèi)，最初資助比例為60%，然后逐年減少。

3.對(duì)合作社給予金融支持。世界各國幾乎都通過立法允許合作社興辦合作社銀行、信用合作社和保險(xiǎn)合作社等金融事業(yè)。例如美國政府幫助建立了農(nóng)業(yè)信貸合作社體系，向農(nóng)場主與合作經(jīng)濟(jì)組織提供信貸支持。而日本農(nóng)協(xié)實(shí)際上是以金融為主的合作組織。在意大利，一般企業(yè)必須向國家銀行繳存相當(dāng)于資本總額30%的儲(chǔ)備金，而合作社可以免繳。

4.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)。日本是世界上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度最高的國家之一，在構(gòu)筑農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系過程中，日本制定和頒布了一系列法律法規(guī)制度，有力地推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)組織、政府、大學(xué)、研發(fā)機(jī)構(gòu)、推廣機(jī)構(gòu)有機(jī)結(jié)合的推廣體制和科技研發(fā)、推廣普及、經(jīng)營管理、市場營銷、加工各環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合的立體化支農(nóng)格局，形成了既相互獨(dú)立有密切合作的官民兩大農(nóng)業(yè)推廣體系。

三、地方政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的對(duì)策建議

1.進(jìn)一步加大政策支持力度?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定了在農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施以及財(cái)政、金融、稅收等方面對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的優(yōu)惠和支持。這些規(guī)定都是原則性的，地方政府要盡快出臺(tái)和細(xì)化具有操作性的支持合作社發(fā)展的稅收、土地、金融、人才等優(yōu)惠措施。在縣級(jí)以上財(cái)政部門設(shè)立扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的專項(xiàng)資金，支持農(nóng)民專業(yè)合作社開展信息、培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場營銷和技術(shù)推廣等活動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。要把農(nóng)民專業(yè)合作社當(dāng)作政府政策實(shí)施的重要工具，對(duì)國家涉農(nóng)項(xiàng)目，要優(yōu)先委托各類有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社加以實(shí)施。有條件的省、市應(yīng)盡快根據(jù)本地實(shí)際，及時(shí)制定出臺(tái)有關(guān)地方性法規(guī)及相應(yīng)的支持措施，保障農(nóng)民合作社的健康發(fā)展。

2.加強(qiáng)合作社規(guī)范化建設(shè)。在合作社發(fā)展初期，由企業(yè)、村干部、能人等牽頭成立合作社是必要的，但從長遠(yuǎn)發(fā)展看，如果不進(jìn)行規(guī)范，有可能異化。因此，要按照“民辦、民管、民受益”的指導(dǎo)原則，重點(diǎn)抓住民主決策程序、財(cái)產(chǎn)關(guān)系和分配關(guān)系幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，大力加強(qiáng)合作社規(guī)范化建設(shè)。要指導(dǎo)其建立和完善合作社代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度，財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)桉算制度，統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度、檔案管理、利益分配和積累制度等，形成科學(xué)民主的決策機(jī)制、臺(tái)理的利益分配機(jī)制、完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、規(guī)范的企業(yè)化經(jīng)營機(jī)制。特別是要指導(dǎo)其制定有效的經(jīng)營戰(zhàn)略，推動(dòng)其標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化經(jīng)營，從而提高市場競爭力。要規(guī)范政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織的具體組織指導(dǎo)行為，建立完善的考核評(píng)估體系，切實(shí)做到扶持而不干預(yù)、引導(dǎo)而不強(qiáng)迫、參與而不包辦、服務(wù)而不放松監(jiān)管。

3.積極營造寬松的金融環(huán)境。要加快各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記、評(píng)估、交易和流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，完善農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新配套機(jī)制。要以政府為主體，建立針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的融資擔(dān)保公司，建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，支持金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的信貸投放。加快建立融資擔(dān)保基金和貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、分擔(dān)、補(bǔ)償機(jī)制。要探索建立適合農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)濟(jì)主體特點(diǎn)的信用評(píng)價(jià)方法體系，并實(shí)現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)和政府相關(guān)部門間的信息共享。建立授信、利率定價(jià)、貸款投放等長效機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社金融服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控。要有序發(fā)展農(nóng)村資金互助組織，通過提供啟動(dòng)資金、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金和財(cái)政貼息等多種方式，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范開展信用合作。

4.強(qiáng)化宣傳教育培訓(xùn)。大力開展宣傳和培訓(xùn)教育活動(dòng)。通過各種形式，在基層干部和農(nóng)民中普及合作組織的基本知識(shí)，大力宣傳成功典型，以改變廣大農(nóng)民群眾對(duì)合作組織的模糊認(rèn)識(shí)和錯(cuò)誤觀念，不斷增強(qiáng)其合作意識(shí)。要加快制定合作社人才培訓(xùn)計(jì)劃，加大培訓(xùn)力度。要設(shè)立專項(xiàng)資金，用于合作社知識(shí)和人才方面的培訓(xùn)，重點(diǎn)培訓(xùn)合作社管理人員。要比照“村官”政策，鼓勵(lì)大學(xué)生到農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)踐鍛煉，或通過參與、創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。要支持和鼓勵(lì)大學(xué)開辦合作社課程，培養(yǎng)合作社專門人才，為合作社發(fā)展提供不竭的人才動(dòng)力。要進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣能力，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織。

5.推動(dòng)專業(yè)合作社的協(xié)作與聯(lián)合。要大力培育一批規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)、輻射面廣、帶動(dòng)力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，使其充分利用本地資源優(yōu)勢(shì)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，形成龍頭企業(yè)與農(nóng)戶、生產(chǎn)基地、合作社之間緊密聯(lián)系的一體化格局。要大力支持和引導(dǎo)合作社通過兼并、重組，通過合作或聯(lián)合由“小、散、弱”向“大、緊、強(qiáng)”發(fā)展，實(shí)現(xiàn)規(guī)模與品牌的升級(jí)。一些共性較強(qiáng)的農(nóng)民專業(yè)臺(tái)作組織可突破地區(qū)、部門局限，在聯(lián)合基礎(chǔ)上成立各類產(chǎn)品專業(yè)合作聯(lián)合組織，使服務(wù)向縱深發(fā)展，不斷提高產(chǎn)品的技術(shù)含量和增值能力，逐步建立鄉(xiāng)、縣、省乃至全國聯(lián)社，發(fā)揮其在加強(qiáng)行業(yè)自律、開展信息交流和聯(lián)合經(jīng)營等方面的重要作用。

〔責(zé)任編輯：郭梅東〕