法治視野下的事業(yè)單位改革探析

[摘 要]我國(guó)事業(yè)單位是歷史形成的，隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的推進(jìn)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，運(yùn)行中存在的弊端逐步顯現(xiàn)，深化改革勢(shì)在必行。但由于種種原因，尤其是法制建設(shè)滯后，影響了改革的深入開展。因此，必須落實(shí)以法律來規(guī)范和引導(dǎo)事業(yè)單位改革，完善事業(yè)單位管理法律規(guī)范，依法積極穩(wěn)妥地推進(jìn)事業(yè)單位改革。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位；改革；法制建設(shè)；協(xié)同

我國(guó)事業(yè)單位是歷史形成的，與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制密不可分，是具有中國(guó)特色的、主要由政府負(fù)擔(dān)并從事公共或公益事務(wù)的社會(huì)組織稱謂。多年來，我國(guó)事業(yè)單位在促進(jìn)我國(guó)科研、教育、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展方面，以及為物質(zhì)生產(chǎn)部門提供服務(wù)方面發(fā)揮了積極的作用。但是隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的推進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國(guó)事業(yè)單位在外部組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制方面存在的弊端逐步顯現(xiàn)。因此，事業(yè)單位改革在我國(guó)改革發(fā)展大業(yè)中一直是個(gè)持續(xù)性的話題，不僅僅是因?yàn)槭聵I(yè)單位改革包含內(nèi)容豐富，更在于這場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)行了30年的改革雖然從沒有停止，但依然沒有到位。在我國(guó)，對(duì)于事業(yè)單位及其改革的研究，傳統(tǒng)上主要是由一些研究行政管理和非政府組織的學(xué)者進(jìn)行，法學(xué)界的關(guān)注不夠，這也直接導(dǎo)致了我國(guó)事業(yè)單位改革缺乏法律規(guī)制建設(shè)的協(xié)同，成為事業(yè)單位改革進(jìn)展緩慢的一個(gè)重要原因。

一、事業(yè)單位的定義與分類

我國(guó)“事業(yè)單位”這個(gè)概念最早出現(xiàn)在1955年第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議《關(guān)于1954年國(guó)家決算和1955年國(guó)家預(yù)算的報(bào)告》中，并一直沿用至今。[1]1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》將事業(yè)單位定義為：事業(yè)單位是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織；成思危[2]將事業(yè)單位定義為：為了社會(huì)公益目的，由各級(jí)政府、企業(yè)法人、社團(tuán)法人或公民個(gè)人出資以及上述法人和自然人的某種合資形式依法舉辦的，依法自主運(yùn)作，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的獨(dú)立法人。行政法規(guī)層面也已將事業(yè)單位明確定性為公共機(jī)構(gòu)。如2008年發(fā)布的《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》第二條規(guī)定：本條例所稱公共機(jī)構(gòu)是指全部或部分使用財(cái)政性資金的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。事業(yè)單位概念雖多次演變，各有不同，但都強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位提供服務(wù)的公共性、公益性、非營(yíng)利性和服務(wù)領(lǐng)域的廣覆蓋性。

目前，關(guān)于事業(yè)單位的分類有多種標(biāo)準(zhǔn)，如按照財(cái)政管理方式劃分，即按照事業(yè)資金是否由財(cái)政全額支出劃分，可以將事業(yè)單位劃分為全額撥款事業(yè)單位、差額補(bǔ)貼事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位三大類；按照事業(yè)單位的職責(zé)性質(zhì)劃分，即按照事業(yè)是否為政府必須履行的職能或市場(chǎng)無法提供的，分為代擔(dān)行政角色的、擔(dān)當(dāng)社會(huì)角色的、代擔(dān)市場(chǎng)角色的三大類；按照事業(yè)單位提供服務(wù)的行業(yè)劃分，即按照事業(yè)單位從事事業(yè)的領(lǐng)域劃分，中編辦將事業(yè)單位分為二十五類。中編辦經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)制定的《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點(diǎn)方案》（征求意見稿）按照社會(huì)功能，將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的三大類。

二、事業(yè)單位的改革背景和必要性

事業(yè)單位作為我國(guó)特殊的社會(huì)組織，產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，設(shè)立了大量的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)單位，履行著提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)和功能，也曾為推動(dòng)我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展起了重要而積極的作用。但隨著改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，傳統(tǒng)事業(yè)單位運(yùn)行體制越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要，事業(yè)單位管理運(yùn)行存在著諸多問題：

（一）事業(yè)單位定位不清，政府角色錯(cuò)位

事業(yè)單位是依法設(shè)立的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等公共性或公益性社會(huì)服務(wù)，不以營(yíng)利為目的的社會(huì)組織。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等機(jī)構(gòu)都是由各級(jí)政府主辦并主管的事業(yè)主體。政府對(duì)各事業(yè)單位下達(dá)指令性計(jì)劃，各事業(yè)部門和單位去完成國(guó)家計(jì)劃。政府既是事業(yè)單位的所有者、經(jīng)營(yíng)者，又是事業(yè)單位的管理者和運(yùn)行指揮者，同時(shí)兼任了“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，造成了定位不清、角色錯(cuò)位的客觀現(xiàn)實(shí)。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部機(jī)制僵化，效率低

由于公立事業(yè)單位隸屬于政府部門，各種事業(yè)活動(dòng)主要靠行政部門運(yùn)用行政手段進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和管理。主管部門對(duì)事業(yè)單位從工資、福利、人事到資金、項(xiàng)目和具體業(yè)務(wù)，都進(jìn)行直接管理，使得事業(yè)單位成為主管部門的附屬，缺少有效的約束機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，最終會(huì)喪失人才的積極性和創(chuàng)造性的提高，從而影響辦事效率和社會(huì)效益。

（三）事業(yè)單位規(guī)模大，財(cái)政負(fù)擔(dān)重

事業(yè)單位供應(yīng)范圍大，財(cái)政包攬項(xiàng)目多。大部分事業(yè)單位由政府主辦主管并直接給予財(cái)政撥款，實(shí)行事業(yè)經(jīng)費(fèi)供給，國(guó)家財(cái)政撥款是其經(jīng)費(fèi)的唯一來源。一方面行政單位人員編制較為嚴(yán)格，事業(yè)單位變成了一部分人就業(yè)的理想選擇，往往被當(dāng)成行政單位精簡(jiǎn)富余人員的緩沖地帶，同時(shí)國(guó)有企業(yè)改革、政府機(jī)構(gòu)改革、軍轉(zhuǎn)干部分配時(shí)又有大量人員分流到事業(yè)單位。另一方面，公民對(duì)事業(yè)單位的服務(wù)要求越來越高，決定了政府必須加大對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。事業(yè)單位政事不分也造成了事業(yè)單位職能的盲目擴(kuò)大，一些本應(yīng)由市場(chǎng)解決的問題被人為地劃入了事業(yè)單位的管轄范圍，龐大臃腫、人滿為患的事業(yè)單位給財(cái)政造成了沉重的負(fù)擔(dān)。

（四）事業(yè)單位法制不健全，運(yùn)行不規(guī)范

我國(guó)目前對(duì)事業(yè)單位的管理只有《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，少部分參照公務(wù)員管理的單位和個(gè)人有統(tǒng)一法規(guī)進(jìn)行管理，剩下的大多數(shù)事業(yè)單位及其工作人員至今還沒有一個(gè)統(tǒng)一的法律規(guī)范，只有一些政策性質(zhì)的文件，而且這些文件有些已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。事業(yè)單位宏觀管理上存在一定程度的混亂現(xiàn)象，造成事業(yè)單位諸多改革推進(jìn)參差不齊，缺乏執(zhí)行力和保障力。

作為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)組成部分，事業(yè)單位的改革與國(guó)家社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、政府機(jī)構(gòu)改革密切相關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化及對(duì)外開放的擴(kuò)大，單一的所有制結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制被逐步打破，投資渠道和利益分配割據(jù)也發(fā)生了相應(yīng)的變化。與國(guó)有企業(yè)改革和政府機(jī)構(gòu)改革相比較，我國(guó)事業(yè)單位的改革是比較滯后的。其滯后性突出地表現(xiàn)為事業(yè)單位所提供公共物品無法滿足社會(huì)公眾的公共需求，事業(yè)單位領(lǐng)域內(nèi)公共產(chǎn)品供給與需求之間出現(xiàn)嚴(yán)重的失衡現(xiàn)象，深化事業(yè)單位改革非常必要且迫在眉睫。

三、事業(yè)單位改革的問題和難點(diǎn)

事業(yè)單位改革自20世紀(jì)80年代后啟動(dòng)，經(jīng)歷了以放權(quán)為重點(diǎn)、以政事分開為主線和以分類改革為基本推進(jìn)方式三個(gè)階段，以產(chǎn)權(quán)制度改革、管理制度改革、財(cái)政制度改革、人事分配制度改革、社會(huì)保障制度改革等一系列改革為內(nèi)容，但歷經(jīng)三十余年依然進(jìn)展有限，總體上存在著以下問題和難點(diǎn)：

（一）改革動(dòng)力不足

一方面從公眾的利益角度出發(fā)，深化事業(yè)單位改革勢(shì)在必行。另一方面，政府既是改革的主體，也是客體，這決定了改革的相關(guān)方存在遲疑甚至抵觸現(xiàn)象，部分主管部門擔(dān)心利益受損而不愿意改革，有些部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心改革帶來不穩(wěn)定而不敢改革，而事業(yè)單位職工擔(dān)心失去“鐵飯碗”而抵觸。這兩種力量的博弈客觀上削弱了事業(yè)單位改革的推進(jìn)力度。

（二）社會(huì)力量參與不足

事業(yè)單位的舉辦主體還是以政府為絕對(duì)主力，社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的積極性沒有充分發(fā)揮，政府鼓勵(lì)、引導(dǎo)力度欠缺，相關(guān)的政策配套不足，還難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，也不利于事業(yè)單位改革的推進(jìn)。

（三）改革的配套政策有待完善

完善的配套政策是順利推進(jìn)改革的保證。目前，人事管理、養(yǎng)老保障、財(cái)政管理、收入分配等改革的配套政策不夠完善，制約了事業(yè)單位改革的順利推進(jìn)。如與分類相對(duì)應(yīng)的財(cái)政管理政策不銜接，財(cái)政投入方式?jīng)]有具體的改革政策，財(cái)政扶持社會(huì)組織和其他機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)等方面也缺乏規(guī)范的制度規(guī)定；事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不明確，具體實(shí)施細(xì)則未出臺(tái)，職業(yè)年金政策不明晰，相關(guān)費(fèi)用來源不明確等等；事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制政策不健全，具體政策和措施未出臺(tái)；落聘人員的分流安置政策。

（四）改革中的法制建設(shè)滯后

筆者認(rèn)為，這是最關(guān)鍵的問題，也是本文的題眼。事業(yè)單位改革要成功，法規(guī)制度建設(shè)本應(yīng)在改革措施實(shí)施之前完成，制定并出臺(tái)相關(guān)的配套措施。但就目前的情況而言，法制建設(shè)還較滯后，表現(xiàn)在以下幾方面：1.缺乏必要的法律支持和保障。在事業(yè)單位企業(yè)化過程中，由于法律適用的缺位，改革多是根據(jù)政府的政策并比照國(guó)有企業(yè)改制的法律法規(guī)，為事業(yè)單位改革留下了法律隱患。而事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，法律的適用更是空白，改革處于無法可依的困境。2.缺乏法律的統(tǒng)一和協(xié)同。雖然近年國(guó)家發(fā)布了一些促進(jìn)教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的法律法規(guī)，但從組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)部機(jī)制以及財(cái)產(chǎn)、責(zé)任關(guān)系方面規(guī)范各類事業(yè)組織的立法并不多，有的則散見在其他法律法規(guī)中，使得事業(yè)單位宏觀管理上存在一定程度的混亂現(xiàn)象，造成事業(yè)單位諸多改革參差不齊，缺乏執(zhí)行力。3.缺乏相關(guān)制度的配合?，F(xiàn)有體制和法律法規(guī)框架下建立新的制度缺少法律支撐，而且相關(guān)部門目前對(duì)改革中出現(xiàn)的新情況、新問題缺乏及時(shí)和深入的研究，難以及時(shí)為實(shí)踐提供指導(dǎo)。如公共財(cái)政體制、社會(huì)保障制度等等，必須認(rèn)真研究并以法律加以解決。實(shí)際上，我國(guó)許多方面的改革效果不理想的一個(gè)重要原因，就是單純依靠政策推進(jìn)，忽視法制的作用和功能。

四、事業(yè)單位改革的法律規(guī)制建設(shè)

中共中央、國(guó)務(wù)院于2011年3月發(fā)布了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，指出事業(yè)單位的改革按照科學(xué)分類逐步推進(jìn)，明確了改革的方向。事業(yè)單位改革是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略性任務(wù)，是與社會(huì)公眾特別是3000萬事業(yè)單位職工利益攸關(guān)的工作，方向雖然明確了，但如前所述，改革還存在著較多困境和瓶頸，尤其是法制建設(shè)的滯后，嚴(yán)重影響了改革的進(jìn)程。

改革涉及到各種利益關(guān)系的深刻調(diào)整，公共機(jī)構(gòu)的改革尤其關(guān)系權(quán)力和職能的重新配置和方方面面的利益關(guān)系，而法律是利益關(guān)系的調(diào)整器，用職權(quán)、權(quán)利和義務(wù)的形式對(duì)利益進(jìn)行分配，能夠體現(xiàn)法律本身的特殊功能，而立法程序的正式和嚴(yán)格更可以保障改革方案的公正與科學(xué)。與改革往往涉及到劇烈的利益調(diào)整這一現(xiàn)實(shí)相關(guān)聯(lián)的是，改革的成效往往受到個(gè)人觀念、利益和地方、部門利益等的限制，運(yùn)用法律的形式確立改革的目標(biāo)和原則、所要建立的基本制度和所要遵循的程序等，有利于消除改革中的人治因素，保證改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和措施的落實(shí)。[3]

（一）以法律規(guī)范和引導(dǎo)事業(yè)單位的“分類改革”

制定有關(guān)事業(yè)單位改革運(yùn)行的統(tǒng)一法律規(guī)范。目前，政府部門已有《政府組織法》，對(duì)公務(wù)員的管理有《公務(wù)員法》；對(duì)企業(yè)的規(guī)范管理有《公司法》、《企業(yè)法》，對(duì)勞動(dòng)者在企業(yè)中的管理和保護(hù)則有《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》等。而關(guān)于事業(yè)單位只有《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》等，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)關(guān)于事業(yè)單位改革的統(tǒng)一法律規(guī)范，以法律的方式進(jìn)一步明確事業(yè)單位的職能定位；以法律的方式完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)利義務(wù)、人事管理等問題的法制化；以法律的方式確保事業(yè)單位職工的正當(dāng)權(quán)益；以法律來強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。

（二）完善事業(yè)單位管理法律規(guī)范

建立完善的事業(yè)單位組織管理法，如事業(yè)單位組織管理法、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)組織管理法等，明確事業(yè)單位、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)組織的內(nèi)涵、宗旨、權(quán)利義務(wù)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、設(shè)立、變更、終止的情境和程序，以組織的健全規(guī)范改革；建立完善的事業(yè)單位公共服務(wù)運(yùn)行法，如教育法、衛(wèi)生法、事業(yè)單位社會(huì)保障法等，以行為的規(guī)范推進(jìn)改革；建立完善的事業(yè)單位公共服務(wù)監(jiān)督管理法，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和法律地位、主要職責(zé)等，保證事業(yè)單位提供充分有效的公共服務(wù)以滿足社會(huì)公共需求，以監(jiān)督的有效確保改革。

（三）依法積極穩(wěn)妥推進(jìn)事業(yè)單位改革的幾點(diǎn)原則

改革需符合事業(yè)單位法律特征的要求，嚴(yán)格把握事業(yè)單位以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的、初始資金來源

于國(guó)有資產(chǎn)、從事社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)、由國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他組織主辦、依法設(shè)立等法律特征，力圖事企分開、政事分開，力免改革范圍的擴(kuò)大，強(qiáng)化事業(yè)單位的行政監(jiān)管；依法界定政府的管理職能，把不該管的、管不好的事剝離出去，從一些非公益性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出來，實(shí)現(xiàn)政事分開，理順改革中的法律關(guān)系，從法規(guī)制度上放置事業(yè)單位的再度膨脹，鞏固事業(yè)單位改革的成果；注重法律適用的平等，在推進(jìn)改革過程中既有適當(dāng)?shù)恼邇A斜，也要保證這種傾斜要有法律依據(jù)、制度保障，而且要與國(guó)有企業(yè)改革相一致，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位與非事業(yè)單位法律地位的平等；注重法律的價(jià)值取向，以人為本、關(guān)注民生、維護(hù)權(quán)利，要嚴(yán)格實(shí)施社會(huì)保障制度和勞動(dòng)法律制度，健全和完善失業(yè)人員基本生活保障和社會(huì)救助制度，切實(shí)保障被改革單位人員的切身利益；依法確保程序的正當(dāng)，只有程序正當(dāng)理性，才能確保結(jié)果客觀公正。

[參考文獻(xiàn)]

[1]徐頌陶，徐理明.神圣的天職——中國(guó)現(xiàn)代人事管理[M].中國(guó)人事出版社，1996：209.但事實(shí)上新中國(guó)成立后政府即開始使用事業(yè)、事業(yè)單位等詞語.

[2]成思危.中國(guó)事業(yè)單位改革——模式選擇與分類引導(dǎo)[M].民主與建設(shè)出版社，2000.

[3]李志萍，李洪雷.中國(guó)事業(yè)單位改革的行政法學(xué)分析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（4）.

[作者簡(jiǎn)介]陳兵，廣東湛江人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生，研究方向：憲法與行政法學(xué)；廣東外語外貿(mào)大學(xué)。