轉(zhuǎn)變政府職能，加強行業(yè)協(xié)會對乳制品質(zhì)量的監(jiān)管

[摘 要]近年來，乳制品安全事件屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了消費者的身體健康和乳制品行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，加強對乳制品的質(zhì)量監(jiān)管迫在眉睫。鑒于政府監(jiān)管不完善的客觀存在，我們需要建立一種合理有效的乳制品監(jiān)管體系與模式，尋找到一個適當(dāng)?shù)闹虚g管理環(huán)節(jié)對政府監(jiān)管的缺陷進行彌補。乳制品行業(yè)協(xié)會這一行業(yè)自律監(jiān)管組織作為政府與企業(yè)之間的橋梁紐帶，其自身的特點與優(yōu)勢決定了在乳制品質(zhì)量監(jiān)管方面能夠發(fā)揮重要的作用。

[關(guān)鍵詞]政府監(jiān)管漏洞；乳制品行業(yè)協(xié)會；監(jiān)管措施

近年來，我國乳制品安全事件時有發(fā)生，這不僅給我國乳制品行業(yè)發(fā)展帶來極大的破壞以及對廣大消費者的健康安全造成了難以彌補的損失，更重要的是從中反映出我國乳制品監(jiān)管環(huán)節(jié)漏洞之所在。一方面，乳制品質(zhì)量安全監(jiān)管專業(yè)程度較強，政府能力有限，無法涵蓋市場監(jiān)管的方方面面，不能很好地對乳制品進行全面、有效的檢驗檢測；另一方面，從經(jīng)濟利益角度來講，由于地方財政收入有很大一部分來自于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的稅收，政府有時難免受到企業(yè)的牽制。在這種情況下，當(dāng)出現(xiàn)一些問題時，政府往往首先從保護的立場出發(fā)，使公眾無法在第一時間了解到事件的真實情況?！叭鼓谭凼录钡群罄m(xù)一系列事件揭示了政府在乳制品安全監(jiān)管方面的不足之處，這就要求政府面對自身管理的一些薄弱環(huán)節(jié)，采取改革措施，提高監(jiān)管能力與處理、化解危機的能力。同時，尋求一種合理有效的監(jiān)管模式，找到一個適當(dāng)?shù)闹虚g層次管理環(huán)節(jié)，發(fā)揮行業(yè)自律組織的監(jiān)管作用，實現(xiàn)政府監(jiān)管與社會監(jiān)管資源的合理優(yōu)化配置。

一、行業(yè)自律組織對乳制品監(jiān)管的重要性

在構(gòu)建和諧社會和完善社會管理中，“要發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。[1]托尼·馬歇爾曾說：“對第三域組織來說，共同點在于它們都作為個人和國家之間的中介者活動，既得以維持社會的團結(jié)，又可以使社會變遷順利進行。”[2]

從乳制品行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)來看，它是行業(yè)性、非營利性的社會組織，依法實行自治，它存在的價值就在于為社會提供更多更好的公共服務(wù)，負(fù)有維護和實現(xiàn)公共利益的管理責(zé)任。行業(yè)協(xié)會實施監(jiān)管是其履行法定自律義務(wù)的體現(xiàn)，也是維護乳制品行業(yè)全體成員共同利益的需要。它能夠更好地了解乳制品行業(yè)如何運作，出臺的文件及其采取的管理措施更能為市場和主要參與者所接受；自律監(jiān)管成本大部分由被監(jiān)管者來承擔(dān)，它們會進行利益的權(quán)衡，這可以在一定程度上降低政府監(jiān)管的成本。

從乳制品行業(yè)協(xié)會的職能來看，它能夠集中職能，按乳制品的特點、品種進行監(jiān)管。一方面，企業(yè)以實現(xiàn)利潤最大化為其最終追求目標(biāo)。對于消費者，收集食品安全信息也需要大量的時間精力等成本，行業(yè)協(xié)會作為第三方力量的介入在確保乳制品安全問題上擔(dān)負(fù)著義不容辭的責(zé)任，它的重要目標(biāo)之一就是規(guī)范乳制品企業(yè)的行為，指導(dǎo)廣大乳制品企業(yè)推出優(yōu)秀的品牌奶粉、牛奶，促進乳制品市場的安全穩(wěn)定建設(shè)，遏制市場中的不正當(dāng)競爭行為，實現(xiàn)對消費者合法權(quán)益的切實保障。行業(yè)協(xié)會成員在乳制品安全檢測、風(fēng)險評估等方面擁有更多的信息，基于對這些信息的收集、發(fā)布，能夠及時準(zhǔn)確地曝光不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。此外，它可以為政府的宏觀管理提供信息咨詢，為政府實現(xiàn)有效監(jiān)管提供建議與參考，推進政府決策的民主化、法制化；另一方面，在企業(yè)運行過程中，它可以將政府發(fā)布的信息及政策導(dǎo)向及時傳遞給企業(yè)，對其進行規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)管，實現(xiàn)政企分開，在一定程度上阻斷政府和企業(yè)之間的利益裙帶關(guān)系，從而使政府職能轉(zhuǎn)入“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”的軌道。[3]

我國行業(yè)協(xié)會是在社會轉(zhuǎn)型時期成長、發(fā)展起來的，受到經(jīng)濟體制、政治結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)等多方面因素的影響。我國經(jīng)濟的市場化程度還有很大的發(fā)展空間，行業(yè)協(xié)會不可能像美國的行業(yè)協(xié)會一樣，處于獨立于政府之外的自治領(lǐng)域，而是位于政府與企業(yè)的中間環(huán)節(jié)，強調(diào)計劃指導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合。乳制品行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管既需要政府監(jiān)管給予支持，又需要通過加強政府監(jiān)管從而保證其功能得以充分發(fā)揮。二者相輔相成，相互促進，形成有效的共同治理結(jié)構(gòu)。這在很大程度上是一種互補關(guān)系，而非行業(yè)自律監(jiān)管替代政府監(jiān)管。乳制品行業(yè)協(xié)會為政府決策提供服務(wù)與參考，通過與政府通力合作，完善監(jiān)管職能；政府只需把好行業(yè)準(zhǔn)入后的重點環(huán)節(jié)即可，賦予乳制品行業(yè)協(xié)會規(guī)范本行業(yè)更多的權(quán)力，同時也給予一定的資金支持，加大對地區(qū)牧場、技術(shù)攻堅部門的投入，保護行業(yè)品牌，促進整個乳制品行業(yè)的健康有序發(fā)展。

二、乳制品行業(yè)協(xié)會質(zhì)量監(jiān)管的措施

（一）實施可追溯管理模式

乳制品行業(yè)協(xié)會下屬的各企業(yè)，須記錄乳制品從生產(chǎn)到流通各環(huán)節(jié)的信息。行業(yè)協(xié)會收集這些信息，為每種乳制品分配一個獨立的編號，整理成數(shù)據(jù)庫并開設(shè)網(wǎng)頁供消費者查詢。乳制品有了編號，可追溯管理模式就變得易于操作。乳制品生產(chǎn)鏈上的所有部門會陸續(xù)增添原料、添加劑等信息的真實記載，并有義務(wù)保管這些信息。爭取做到乳制品生產(chǎn)和加工過程都能嚴(yán)格自律，從原料加工到產(chǎn)品出廠的每個環(huán)節(jié)都嚴(yán)格把關(guān)。

（二）樹立危機意識，建立風(fēng)險評估機制

每一起乳制品安全事件發(fā)生時，如果我們具有足夠的敏感度和危機意識，就可能及早發(fā)現(xiàn)這些現(xiàn)象背后隱藏的危機，從而及時采取措施，盡量降低危機帶來的損害程度。因此，加強風(fēng)險評估就很重要，應(yīng)及時識別和防范風(fēng)險，預(yù)計可能造成的危害程度的大小，采取合適的危機防控計劃和應(yīng)急處理方案，防止事態(tài)日益惡化。

（三）健全乳制品安全信息系統(tǒng)

在食品安全監(jiān)管過程中，信息的交流非常重要，也即食品安全信息的公開性和透明度。應(yīng)加強信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，乳制品行業(yè)協(xié)會可以建立以Milknet為代表的乳品安全信息系統(tǒng)，收集并整理有關(guān)乳制品的國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)及國外質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，定期發(fā)布乳制品市場檢測等信息，建立乳制品安全危機預(yù)測預(yù)報機制，發(fā)現(xiàn)問題及時上報并及時向社會公布不合格食品的召回情況。同時，運用風(fēng)險分析的方法，客觀地分析乳制品對健康的影響，對乳制品中影響健康的物質(zhì)進行定量和定性，并根據(jù)這一物質(zhì)的攝取量，推測消費者健康受到損害的程度。構(gòu)建乳制品安全重大問題科研攻關(guān)體系，充分利用協(xié)會質(zhì)檢系統(tǒng)在技術(shù)與設(shè)備方面的優(yōu)勢，及時將乳制品安全信息和有關(guān)物質(zhì)含量安全的警示公布于網(wǎng)上，隨時接受消費者的各種咨詢，保障消費者的知情權(quán)，增強乳制品安全監(jiān)管工作的透明度，營造全社會共同監(jiān)管的良好氛圍。

（四）建立事前監(jiān)督和預(yù)警機制

在我國當(dāng)前乳制品安全監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)之中，存在著脫節(jié)現(xiàn)象，真實信息情況被隱瞞，監(jiān)管部門難以做到事前預(yù)警和控制，往往在危險事件曝光后才采取措施加以防范。同時，我國目前的法律規(guī)范對于事前的防范機制沒有作出強制性的規(guī)定，少數(shù)企業(yè)對于問題食品的召回也只是其自愿行為。發(fā)達國家普遍采用“從農(nóng)場到餐桌”全流程式的監(jiān)控體系，實現(xiàn)有效地風(fēng)險管理和應(yīng)急控制。因奶粉、牛奶這類乳制品涉及奶牛養(yǎng)殖、飼料、奶源、企業(yè)、生產(chǎn)、加工、流通等多個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)出問題都將會影響到食品的安全性。因此，我們應(yīng)防患于未然，從源頭入手，在食品流向的各個環(huán)節(jié)建立食品安全信息可追蹤系統(tǒng)，每一階段都應(yīng)當(dāng)對食品做出相關(guān)記錄并定期上報至乳制品行業(yè)協(xié)會，確保一旦食品出現(xiàn)問題，能夠快速查找原因，盡量減小對消費者身體健康的損害。從整個食品生產(chǎn)鏈出發(fā)，以預(yù)防為主，由事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)管，實現(xiàn)“從牧場到餐桌”的全程控管體系。

（五）完善對奶站的監(jiān)管

目前，我國沒有具體的管理辦法和監(jiān)管部門對奶站進行規(guī)范，同時缺乏審批的準(zhǔn)入機制，可以說奶站的建設(shè)基本上沒有門檻。而一家企業(yè)往往需要相對固定、具有一定規(guī)模奶源的奶站，企業(yè)廠商難以對奶站進行強制性約束，政府也因難以對奶站進行監(jiān)管而為其留下了摻假行為的空間。對于這一監(jiān)管盲點，我們應(yīng)積極采取措施加以規(guī)范。根據(jù)《乳制品工業(yè)協(xié)會行業(yè)公約》的規(guī)定：乳制品企業(yè)應(yīng)“加強自有奶源基地建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行原料奶收購合同，不壓級壓價，不相互搶奶，不哄抬奶價”。[4]由這一規(guī)定我們可以看出，奶源基地的建設(shè)與監(jiān)管已成為整頓乳制品市場的重點之一。

首先，各地方政府部門應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的特點，制定適合不同模式的規(guī)范奶站的管理條例，建立奶站準(zhǔn)入制度，可以由當(dāng)?shù)匦竽敛块T對其進行管理，乳制品行業(yè)協(xié)會協(xié)助畜牧部門對奶站進行監(jiān)管。

其次，政府應(yīng)鼓勵乳制品加工企業(yè)自己建立奶站，自己派駐奶源質(zhì)量管理人員。當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧部門成立生鮮牛乳質(zhì)量專項檢查工作小組，逐級落實乳品質(zhì)量安全屬地管理責(zé)任，明確工作制度，定期全面檢測，對每一個奶站收購和銷售生鮮奶進行抽檢，并將結(jié)果及時公布于政府網(wǎng)站和乳制品行業(yè)協(xié)會的網(wǎng)站上，杜絕不合格生鮮牛乳流入市場；加大對標(biāo)準(zhǔn)化奶牛養(yǎng)殖小區(qū)和機械化擠奶站的管理力度，引導(dǎo)養(yǎng)殖戶集中飼養(yǎng)，加強養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的技術(shù)培訓(xùn)，推行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖模式。各地畜牧飼料主管部門要對轄區(qū)內(nèi)的奶牛飼料生產(chǎn)企業(yè)和奶牛養(yǎng)殖小區(qū)自配料進行全面檢查，嚴(yán)禁使用和在飼料中添加國家明令違禁藥物和有害化學(xué)物質(zhì)。奶牛養(yǎng)殖小區(qū)和奶站要設(shè)立奶源質(zhì)量管理監(jiān)督員，負(fù)責(zé)奶源管理、奶站監(jiān)督工作，堅決打擊生鮮牛乳摻假制假的違法行為。

再次，上文所述建立“從牧場到餐桌”的全程控管體系，要與各乳制品加工企業(yè)已經(jīng)建立的牛乳及乳制品檢測中心相結(jié)合，嚴(yán)格按照2010年3月30日發(fā)布的《食品添加劑新品種管理辦法》，由本行業(yè)協(xié)會和企業(yè)定期派員到奶站對原料奶的各項衛(wèi)生指標(biāo)尤其是對非乳源性物質(zhì)摻雜摻假的情況進行檢測，規(guī)范好奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的源頭環(huán)節(jié)。實現(xiàn)國家、政府、乳制品行業(yè)協(xié)會以及大型乳品加工企業(yè)檢測部門的數(shù)據(jù)共享，建立國家標(biāo)準(zhǔn)的原料奶質(zhì)量安全數(shù)據(jù)庫。同時，追蹤國際乳制品行業(yè)中發(fā)生的問題和市場上的非正?，F(xiàn)象，并聯(lián)合相關(guān)部門、企業(yè)，結(jié)合生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)及時進行自檢，實現(xiàn)對乳制品行業(yè)的有效監(jiān)管。

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[3]徐頌陶等.中國政府行為研究看得見的手[M].北京：中國人事出版社，1996.

[4]乳制品工業(yè)協(xié)會行業(yè)公約[Z].2010-10-29.

[作者簡介]王芳，天津師范大學(xué)法學(xué)院。