房寧：反腐在于防控，一味抓官員非真正良策

新一屆黨中央在反腐倡廉問題上不缺決心也將有所作為

記者：你們選擇“國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度”這個(gè)研究主題，是想回應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題嗎？

房寧：的確有這方面的考慮。不同于一般意義上的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所雖然做一般性的學(xué)術(shù)研究，但它更是一個(gè)智庫。智庫要更加關(guān)注現(xiàn)實(shí)問題，為黨和國家的重大決策提供智力支持。

去年年底以來，社會(huì)上對(duì)于建立干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的呼聲越來越高。我們也認(rèn)為逐步建立干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度有助于反腐倡廉。但想要真正把這件事情做好，就必須充分地了解它、研究它。不但要根據(jù)我們自己的反腐倡廉經(jīng)驗(yàn)，更要參考世界各國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。我們這次系統(tǒng)研究17個(gè)國家和地區(qū)的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度，正是為了給我國建立這項(xiàng)制度打基礎(chǔ)，讓我們少走彎路。

記者：你們的書雖然剛剛出版，據(jù)說已經(jīng)在各個(gè)層面引起很大反響。您怎么看當(dāng)下的反腐倡廉工作？

房寧：我們黨和政府高度重視反腐倡廉工作，過去和現(xiàn)在如此，將來也會(huì)如此。每一屆黨中央和政府，都有責(zé)任更深入開展反腐倡廉工作。從近期中央的一系列表態(tài)和行動(dòng)來看，我們新一屆黨中央在反腐倡廉問題上不缺少堅(jiān)定的決心，也已經(jīng)做好準(zhǔn)備要有所作為。

當(dāng)然，越是想要有所作為，就越應(yīng)該嚴(yán)肅、謹(jǐn)慎、認(rèn)真，要充分認(rèn)識(shí)到工作的困難程度，不能草率。我們首先要做的就是充分研究世界各國的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。中央的提法很準(zhǔn)確，即反腐敗工作具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性。這也就是說，我們的反腐敗工作應(yīng)該有戰(zhàn)略眼光，對(duì)于腐敗問題要步步緊逼，決不能天真地認(rèn)為可以一蹴而就。

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度并非腐敗發(fā)現(xiàn)機(jī)制

記者：迄今為止，關(guān)于國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示的研究也不少，你們這項(xiàng)研究與以往有什么不同？

房寧：以前我們對(duì)國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示的提法太籠統(tǒng)，還有人認(rèn)為我們照國外制度辦就行了。但是，世界上實(shí)行這一制度的就有100多個(gè)國家和地區(qū)，有做得好的，也有做得差的。具體的制度設(shè)計(jì)更是千差萬別，如果要照搬，到底是搬哪個(gè)國家的呢？在公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示問題上，不進(jìn)行深入的國際比較分析是得不出什么有益參照的。

另外，我們之前在提財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度時(shí)，往往局限于法律制度本身，最終弄過來的都是一系列干巴巴的法條。法律規(guī)定的確是制度的重要組成部分，但在研究一項(xiàng)制度時(shí)不能局限于此，還應(yīng)該看它的實(shí)際運(yùn)行。

為了克服上述兩方面的問題，我們這次研究首先對(duì)“國外”這一定語進(jìn)行了細(xì)分，選取了處于不同發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)文化背景不同的15個(gè)國家和我國香港、臺(tái)灣地區(qū)，詳細(xì)研究這些國家和地區(qū)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度。研究中，我們不僅關(guān)注各項(xiàng)法律法規(guī)情況，更關(guān)注制度產(chǎn)生的歷史背景、實(shí)際運(yùn)行狀況、實(shí)際效果、遇到的問題以及配套制度等，力圖對(duì)這一制度有一個(gè)立體的全景式的觀察與認(rèn)識(shí)。

記者：17個(gè)國家和地區(qū)研究下來，您有什么總體印象？

房寧：首先是一個(gè)誤解得到了澄清。長期以來，我們的輿論認(rèn)為，干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度是一個(gè)發(fā)現(xiàn)腐敗問題的有效機(jī)制，是威力巨大的反腐利器。但在研究了其他國家和地區(qū)的情況后你會(huì)發(fā)現(xiàn)，人家的確規(guī)定了官員要申報(bào)甚至公示財(cái)產(chǎn)，可是在申報(bào)與公示后卻并不核實(shí)，發(fā)現(xiàn)腐敗也就無從談起了。

實(shí)際情況是，國外公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度并非作為腐敗問題的發(fā)現(xiàn)機(jī)制而存在。建立這一制度，目的是為了構(gòu)建公職人員的征信體系，讓公職人員以申報(bào)與公示財(cái)產(chǎn)的方式，來顯示自己的道德責(zé)任感，表明清正廉潔以及愿意接受監(jiān)督的態(tài)度。

記者：既然都建立了公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度，為什么不去一一核實(shí)呢？

房寧：這可能有兩方面的考慮。首先是成本問題。公職人員是一個(gè)龐大的群體，一一核實(shí)財(cái)產(chǎn)會(huì)帶來巨大的行政成本，尤其是對(duì)一些財(cái)產(chǎn)信息管理落后的國家，核實(shí)這么大一群人的財(cái)產(chǎn)更是不可能完成的任務(wù)。更重要的，這還牽涉到對(duì)公職人員有罪推定與無罪推定的問題。如果去核實(shí)所有公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息，在法理上就等于說是推定這些人有問題，這相當(dāng)于普遍懷疑整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍，相信許多政府都不會(huì)也不愿這樣做。

不建立有效的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)控體系，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)沒有意義

記者：你們書中有個(gè)很有意思的悖論——俄羅斯、越南、印尼等國家，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度都顯得很完備，但腐敗問題卻很嚴(yán)重，相比之下，英美等發(fā)達(dá)國家在這一制度上并不是特別詳細(xì)周全，腐敗問題卻輕得多。這怎么解釋？

房寧：這個(gè)悖論的確存在。拿美國和菲律賓這兩個(gè)國家舉例。美國關(guān)于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的法律規(guī)定并不是特別細(xì)致，主要就是一部《政府道德法案》。而菲律賓公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度看上去非常完備、嚴(yán)謹(jǐn)，從1960年開始就不停地制定相關(guān)法律法規(guī)。即便有看似完備的制度與嚴(yán)格的執(zhí)行，菲律賓依然是世界上腐敗問題最嚴(yán)重的國家之一。

制度完備的國家反腐效果不好，制度看上去不太細(xì)致的國家卻比較清廉，這個(gè)現(xiàn)象說明，觀察反腐問題，不能只局限于公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示本身。我們?cè)谘芯恐邪l(fā)現(xiàn)，各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)管理水平，決定著公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度的實(shí)際效果。

在歐美等發(fā)達(dá)國家，政府對(duì)全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有著非常嚴(yán)密的全流程監(jiān)控，在嚴(yán)格的痕跡管理體系之下，幾乎每個(gè)社會(huì)成員的財(cái)務(wù)、稅收以及相關(guān)金融活動(dòng)，都會(huì)有詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)和完整的記錄，而且信息比較準(zhǔn)確。由于對(duì)整體社會(huì)成員有嚴(yán)密的監(jiān)管，再針對(duì)社會(huì)成員中的某一群體如官員進(jìn)行監(jiān)管就容易多了。相比之下，在菲律賓、越南、俄羅斯等國，雖然制度看上去很完備，但是由于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)活動(dòng)的監(jiān)控水平不行，官員財(cái)產(chǎn)公開與否、公開多少意義都不大，因?yàn)檎茈y掌握實(shí)際情況，更別說通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示來發(fā)現(xiàn)、查處腐敗了。

記者：這一現(xiàn)象對(duì)我國有什么啟示？

房寧：簡(jiǎn)單來說，就是建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度，一定不能急于求成，而是要循序漸進(jìn)，從基礎(chǔ)的配套制度做起，建立有效的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)控體系。否則，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度即使建立也沒有什么實(shí)際意義。

應(yīng)當(dāng)看到，我國當(dāng)前對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管仍處于比較低的水平。在歐美發(fā)達(dá)國家，一套房子即便轉(zhuǎn)手多次，每次轉(zhuǎn)手的時(shí)間、價(jià)格、買賣雙方、繳稅情況等信息都能清楚查到。可是在我們國家，竟然會(huì)出現(xiàn)一個(gè)人有好幾張身份證，又用每個(gè)身份證買好多套房的事情。在這種狀況下，官員隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)很容易，申報(bào)、公示財(cái)產(chǎn)還有什么意義？我們還有一個(gè)文化方面的問題。中國是一個(gè)“人情社會(huì)”，在一個(gè)“人情社會(huì)”里實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度，更要考慮如何限制親情、友情對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)真實(shí)性的影響。

當(dāng)然，我國有關(guān)方面已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題并開始著手行動(dòng)。比如國務(wù)院近期提出，在3年內(nèi)要實(shí)現(xiàn)地級(jí)以上城市的住房信息聯(lián)網(wǎng)。這就是—個(gè)很好的方向，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我們?cè)诳疾旆▏鴷r(shí)發(fā)現(xiàn)，人家對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示的內(nèi)容規(guī)定得非常詳細(xì)，連人身保險(xiǎn)、藝術(shù)收藏、無形資產(chǎn)、客戶資源等都有涉及。這說明，人家對(duì)包括官員在內(nèi)的所有社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)控非常嚴(yán)密，這正是需要我們學(xué)習(xí)的地方。

記者：有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示應(yīng)該盡快建立，所謂循序漸進(jìn)的提法都是在給不建立這一制度找借口。對(duì)此，您怎么看？

房寧：我同意對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示采取積極的態(tài)度，但不是急急忙忙搞出一套法條就行了。我們的研究表明，不從整體人手，建立健全對(duì)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)控體系，干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)沒有意義。

當(dāng)前全社會(huì)對(duì)反腐敗問題的關(guān)注度非常高，迫切想要通過各種制度遏制腐敗。反腐敗需要熱情，但不能急躁，帶著情緒是做不好工作的。對(duì)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度而言，臨淵羨魚不如退而結(jié)網(wǎng)。我們應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真研究別人成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，從我國實(shí)際出發(fā)，一步一步建立好這項(xiàng)制度。不然，本來是挺好的一鍋飯，最后硬是給做成夾生的，那就太不值了。

反腐敗本質(zhì)上是控制官員的利益沖突

記者：在研究中，您關(guān)注的是公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示，最終的落腳點(diǎn)卻在官員利益沖突。這是為什么？

房寧：我們發(fā)現(xiàn)，在研究的所有國家中，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示只是一個(gè)表面上的制度，背后的落腳點(diǎn)都在利益沖突的管理上。官員的腐敗行為，本質(zhì)上是私人利益與自己掌管的公共利益之間的沖突，為了私人利益而損害公共利益。從這個(gè)意義上說，反腐敗本質(zhì)上就是控制官員的利益沖突。在西班牙等國家，甚至直接在內(nèi)閣中設(shè)有利益沖突辦公室這個(gè)部門。

世界上反腐敗效果比較好的國家和地區(qū)，反腐措施基本都是從控制官員的利益沖突入手。比如在韓國，禁止退休官員從事與退休前工作領(lǐng)域相關(guān)的活動(dòng)；德國專門制定了《公務(wù)員兼職法》，對(duì)公務(wù)人員可以從事和禁止從事的兼職都進(jìn)行了明確規(guī)定；在英國，不只一般公務(wù)人員，連國會(huì)議員都需要對(duì)可能出現(xiàn)的利益沖突進(jìn)行回避。

記者：申報(bào)、公示財(cái)產(chǎn)與控制利益沖突有什么區(qū)別？

房寧：一個(gè)是治標(biāo)，一個(gè)是治本；一個(gè)是事后機(jī)制，一個(gè)是事前機(jī)制。當(dāng)從官員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)中發(fā)現(xiàn)問題并懲治的時(shí)候，腐敗行為已經(jīng)發(fā)生，危害已經(jīng)出現(xiàn)，只能事后補(bǔ)救。但如果能事先掌握官員可能存在的利益沖突情況，并加以避免，就能從根本上防止腐敗行為的出現(xiàn)。

發(fā)現(xiàn)官員腐敗必須嚴(yán)懲，但是反腐敗的最終目的在于防控而非懲治，不去堵住腐敗可能出現(xiàn)的漏洞，只是一味抓官員，并非真正的反腐良策。培養(yǎng)一個(gè)官員不容易，國家和社會(huì)要為此支付巨大的成本。官員是人民的財(cái)產(chǎn)，一個(gè)貪官落馬了是大快人心，但國家和人民花在他身上的巨大成本也付諸東流了，買單的還是老百姓。為了保證人民財(cái)產(chǎn)的安全，必須通過制度設(shè)計(jì)，從根本上防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。想要做到這一點(diǎn)，我們應(yīng)當(dāng)更加深入地研究干部及家庭利益沖突事項(xiàng)的登記、監(jiān)管制度，用制度手段管控住官員的利益沖突，從源頭上治理腐敗。