城鄉(xiāng)結合部公共安全治理問題研究

秦雨

摘 要 獨具“非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)”特色的城鄉(xiāng)結合部扮演著愈加重要的地位，其公共安全及其治理狀況更是引人注目。本文以青山區(qū)為例，探討現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結合部及其公共安全的現(xiàn)狀，同時分析現(xiàn)行的公共安全的治理體制與機制，從而尋求城鄉(xiāng)結合部公共安全治理對策。

關鍵詞 城鄉(xiāng)結合部 公共安全 壓力型體制

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

隨著我國城市化進程的加速，獨具特色的城鄉(xiāng)結合部也漸漸引起廣泛關注。大量的外來人員涌入城鄉(xiāng)結合部，各種職業(yè)和無業(yè)的人員聚集在一起，因而城鄉(xiāng)結合部呈現(xiàn)出既不同于城市社區(qū)也不同于農(nóng)村社區(qū)的特殊的社區(qū)生態(tài)——非城非鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng) ，因而是治安事件和犯罪事件的高發(fā)地。因此，城鄉(xiāng)結合部的公共安全及其治理值得深思。

本文將以武漢市青山區(qū)為例展開探討，研究目前城鄉(xiāng)結合部的公共安全狀況以及管理體制與機制，以探尋更優(yōu)的治理機制，為我國城鄉(xiāng)結合部公共安全的改善提供意見和建議。

一、城鄉(xiāng)結合部公共安全現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結合部的特點。

1、管理體制混亂，出現(xiàn)交叉地帶和真空地帶。一方面它作為城市社區(qū)的組成部分，必須接受城市政府的領導，應當在城市社區(qū)管理體制下運行；另一方面它也屬于農(nóng)村的社區(qū)，在土地制度、戶籍管理制度等方面必須執(zhí)行農(nóng)村社區(qū)管理體制 。除此之外，相鄰社區(qū)之間也存在管轄的交叉空白，比如武漢市青山區(qū)的龔家?guī)X社區(qū)與周邊的社區(qū)在過渡地帶的管轄上有一些漏洞，缺少深入的溝通和詳細的管理劃分。

2、人口流動性大。由于就業(yè)需求、逃避計劃生育的限制等原因，此地流動人口多并且人口構成復雜，因此增加了偷盜、搶劫等犯罪事件的數(shù)量。

3、經(jīng)濟活動多樣化。由于特殊的地理位置，兼具城市和農(nóng)村雙重特征的城鄉(xiāng)結合部的經(jīng)濟活動也同樣具有雙重特點，特別是城市與農(nóng)村經(jīng)濟活動的混雜形成了鮮明的貧富對比，也更容易埋下不安全的隱患。

（二）現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結合部的公共安全狀況。

公共安全主要指的是社會治安，體現(xiàn)在刑事犯罪、治安事件、群體性事件等方面。

1、居民對當?shù)毓舶踩母惺堋?/p>

據(jù)調查，在回答“您認為所在社區(qū)的公共安全（社會治安）情況怎么樣？”時，43.9%的居民認為公共安全比較好，28.7%認為一般，17.7%認為比較差。總體來說，居民對宏觀的公共安全狀況的評價是中等偏上的。

2、刑事犯罪、治安事件、上訪事件等的數(shù)量。

《2007年青山區(qū)人民法院工作報告》中提到“共受理刑事案件1584件2304人，結審1541件2229人，對2226名被告人作出有罪判決，共審嚴重暴力犯罪和侵財犯罪案件419件660人”。同時，《2007年青山區(qū)人民檢察院工作報告》中也提到“四年來共受理公安機關提請批準逮捕犯罪嫌疑人2174人，移送審查起訴2702人，依法批準逮捕2101人，提起公訴2169人”。從這些龐大的數(shù)據(jù)中可以看出，此地的刑事犯罪事件較多的。治安事件沒有具體數(shù)據(jù)說明，但是通過對居民的訪談得知，治安事件也是經(jīng)常發(fā)生，但有逐年減少的趨勢。在上訪數(shù)量上，2008年青山區(qū)白玉山街共接待75件，并且還要防止不正常的進京上訪；工人村2008年街道領導接待來訪群眾46批，198人次；2008年青山鎮(zhèn)街道處理信訪事件18次等等。在城市化、城中村改造的進程中，易產(chǎn)生上訪事件，但大部分得到了解決?？偠灾?，雖然城鄉(xiāng)結合部的公共安全逐年有所好轉，但是高犯罪率以及頻發(fā)的治安事件、上訪案件表明其公共安全令人堪憂。

二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)結合部公共安全治理體制與機制及其問題

（一）現(xiàn)行公共安全治理體制和機制。

雖然很多社區(qū)工作者明白“居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。但是由于種種原因，居委會還難以真正成為“居民的頭” 。社區(qū)往往是政府組織的延伸，承擔著某些行政職能。現(xiàn)行的公共安全治理體制是一種自上而下的壓力型體制，并且是以國家組織為主導的體制，以黨和上級政府的意志為領導，社區(qū)各主體處于被動治理的地位，各社區(qū)的社會組織、市場組織與國家組織三者之間缺乏有效的溝通和聯(lián)動。

國家組織以街道黨工委、街道辦事處和社區(qū)警察為主。街道黨工委是街道的領導核心，制定較為宏觀的方針政策。街道辦事處為最基層的政權，領導社區(qū)村（居）委會的工作。社區(qū)警察屬于公安機關。社會組織是以村（居）黨支部為領導核心，以村（居）委會為主要的治理主體，村（居）委會的成員大部分是黨員或者下崗職工低保人員。一般發(fā)生安全事件發(fā)生后，居委會的工作人員會第一時間到達現(xiàn)場了解情況并且配合派出所和轄區(qū)警官的工作，同時向街道辦事處以及社區(qū)領導報告，事后會向上面爭取一些困難補助。而社區(qū)的工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織負責解決特定人群的問題，在解決公共安全問題上，群團組織負責特定人群的管理與服務，這些組織解決不了的問題，還是會訴諸村（居）委會進行解決。村（居）委會在平時的工作中，會從群眾中挑選一些小隊長進行宣傳等輔助工作。

治安保衛(wèi)委員會、人民調解委員會、聯(lián)防隊、民兵組織隸屬于居委會，并且常常是一套班子。在發(fā)生安全事件的時候，主要以居委會整體出馬或者居委會中的社會治安綜合治理的負責人統(tǒng)一調動，治保會、人民調解委員會等很少單獨行動。

與此同時，我們發(fā)現(xiàn)，市場組織發(fā)育得非常不充分，很多社區(qū)沒有物業(yè)公司。比如在武東鑄鍛社區(qū)，居委會承擔了物業(yè)工作，稱之為“社區(qū)的物業(yè)”，每年向每戶收取60元，只是負責最基本的打掃等工作。相對于物業(yè)公司，保安公司發(fā)展更好一些，一般會有保安24小時巡邏，但是保安的數(shù)量偏少，影響其作用的發(fā)揮。

總而言之，城鄉(xiāng)結合部公共安全的治理機制是國家組織制定政策、提出各項活動，以村（居）委會為主要治理主體開展完成，治保會、人民調解委員會等隸屬于村（居）委會，社區(qū)警察屬于公安機關，重大安全事件時是村（居）委會配合社區(qū)警察進行。市場組織發(fā)育不完善，物業(yè)公司可能是獨立的也可能是附屬于村（居）委會，黨自始至終貫穿其中，處于領導地位。

（二）現(xiàn)行公共安全治理體制和機制的問題。

1、現(xiàn)行公共安全治理體制的問題。

首先，自上而下的壓力型體制抑制了基層政權的積極性。社區(qū)治理中的“治理客體”本應該是社區(qū)的公共事務，但事實上協(xié)助政府的管理事務占了絕大多數(shù)而基于居民意志的自治事務并不多。居民們真正關心的事務卻沒有解決，因此會挫傷居（村）委會和居民們的積極性。

其次，集權型的財政政策弱化了各個組織的治理能力。比如武東鑄鍛小區(qū)以前每月只有1000元辦公經(jīng)費，除去水電費和辦公花費，所剩經(jīng)費非常有限，現(xiàn)在是根據(jù)人口數(shù)量提供經(jīng)費，比以前充裕，但是還是比較有限的。

再次，各個主體發(fā)展不平衡。市場組織發(fā)育不完善，不能發(fā)揮相應的作用。社會組織中除了居（村）委會的主體作用，其他組織功能不完善，出現(xiàn)不同組織一套班子的現(xiàn)象，人力資源欠缺，組織作用不明顯。

最后，運動式的公共安全治理方式效果欠佳并且影響常規(guī)的治理方式的建立。青山區(qū)經(jīng)常采用“嚴打”等運動式的方式進行治理，缺乏日常的常規(guī)化程序性的有效管理，反而不利于公共安全的治理。

2、現(xiàn)行公共安全治理機制的問題。

首先，國家動員型的公共安全治理機制使得社會、市場、公民之間缺乏互動與協(xié)作。從各項能力的評估中可以看出，政府公安機關和居（村）委會發(fā)揮著主要作用，使得其他的組織功能弱化，公民缺少與各個組織的聯(lián)系。

其次，缺少固定的安全預警機制、資源動員機制和危機應對機制。通過訪談發(fā)現(xiàn)，在公共安全的治理上程序大致存在但并不固定，沒有一個明確的高效的治理機制。

最后，政府各個部門，各個組織內(nèi)部的部門之間缺乏有效的溝通和協(xié)調。

三、城鄉(xiāng)結合部公共安全治理對策

（一）多元主體協(xié)作治理。

由于自上而下的壓力型體制以及集權型財政體制，使得公共安全治理存在著資金缺乏、人力不足、效果欠佳等問題。中共十七大上強調“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局，在公共安全治理體制上也是適用的。多元主體的協(xié)作治理仍是以黨和政府為治理中心，但更加強調“社會協(xié)同”和“公共參與”，也就是加強社會組織和市場組織在治理中的作用。首先，要引入市場機制，培育市場組織。政府可以與市場進行合作，以籌集資金進行更優(yōu)良的治理；同時，培育市場組織十分重要，在青山區(qū)的調研中，物業(yè)公司和保安公司發(fā)育不成熟，作用有限，因此對市場組織的培育有利于公共安全治理的展開。其次，應該借助社會力量，發(fā)揮社會組織的作用。社會組織對公共安全的治理主要體現(xiàn)在居（村）委會上，但居（村）委會行政化嚴重，承擔了過多的行政職能而不能解決民眾利益相關的問題。因此，居（村）委會等社會組織應該更具有獨立性和自主性，能夠按照民眾的需求切實解決公共安全問題。最后，要鼓勵民眾參與，充分發(fā)揮民眾在治安中的力量。在調查中我們發(fā)現(xiàn)，青山區(qū)許多社區(qū)的管理往往是十幾個居委會工作人員管理七八千人，因此管理效果不佳。但是如果能夠鼓勵公民參與，發(fā)揮民眾的力量，會使得管理更加高效。因此，可以帶動民眾建立巡邏隊來保障公共安全、對流動人口的管理也可以發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用等等。

（二）建立固定的安全預警機制、資源動員機制和危機應對機制。

在公共安全的治理方式上，現(xiàn)行主要采用運動式的方式，通常是響應號召進行“嚴打”，缺乏持續(xù)和常規(guī)的管理。運動式的治理方式有其合理性，是資源匱乏情況下相對有效的方式。但是，更長效的治理需要建立固定的安全預警機制、資源動員機制和危機應對機制。因此，相關；組織需要加強公共安全問題上預警能力、監(jiān)管能力、處理能力、善后能力，建立與此相關的機制，實現(xiàn)公共安全治理的過程化、體制化和常規(guī)化，提高公共安全治理績效。

（三）加大公共安全治理的資金投入和人員投入。

通過調查，我們發(fā)現(xiàn)，大部分社區(qū)對于公共安全治理的資金和人員投入十分有限。因此，一方面增加警員數(shù)量，增加居委會中治安管理人員的數(shù)量。該在各警種之間建立起有效的溝通和協(xié)調機制，做到信息共享，其中以社區(qū)的派出所為治安主體，110和武警起到配合和協(xié)助作用，以加強治安防控力量 。另一方面，加大資金投入。黨和政府加大對城鄉(xiāng)結合部公共安全治理的資金投入，比如為社區(qū)提供相應的專項治理基。同時社區(qū)通過與市場組織協(xié)作等方式自籌資金，并且增加投入于公共安全治理的財力。

（四）豐富社區(qū)生活，增加居民認同。

公共安全的有效的治理依賴于良好的社區(qū)文化環(huán)境以及居民對社區(qū)的認同感。因此，可以采取許多措施增加居民認同，例如在社區(qū)開辦“法律文化月”，進行普法教育和宣傳，培養(yǎng)理性守法公民；建立社區(qū)民眾合法權益維護法律援助中心；關注外來務工人員、留守兒童、失業(yè)人員、無業(yè)游民、房屋被強拆、地被強征等特殊人群的利益，重視特殊人群的心理變化等等，從而培育良好有序的社區(qū)環(huán)境。

本文系武漢大學2012年度國家大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃“中國城鄉(xiāng)結合部社區(qū)公共安全治理體制與機制創(chuàng)新研究”（編號：1210486021）的階段性研究成果。課題組其他成員：陶建武，劉丁如，張珂，張嘉義

（作者：武漢大學本科生，研究方向：政治學與行政學）

注釋：

侯利敏.淺談城鄉(xiāng)結合部的社會治安防控[J].華北水利水電學院學報（社科版），2008，（6）：134-136.

李秀平.城鄉(xiāng)結合部社會治安管理問題探析[J].管理學家，2011，（11）.

李海燕.海拉爾城市社區(qū)治理結構分析[J].城市建設理論研究，2011，（29）.

鄧劍偉.淺析城鄉(xiāng)結合部社區(qū)治安防控體系建設[J].法制與社會，2008，（5）：207-208.