論我國(guó)的立法沖突

王飛

摘要：本文還對(duì)造成立法沖突的原因作了分析，并提出了具體的對(duì)策和建議。希望各級(jí)立法者應(yīng)注重對(duì)立法沖突的預(yù)防和治理，以避免和消除來(lái)自立法者本身的對(duì)我國(guó)法制統(tǒng)一原則的破壞。

關(guān)鍵詞：立法沖突 立法權(quán)限 效力等級(jí) 原因 預(yù)防及補(bǔ)救

一、立法沖突的含義與表現(xiàn)

（一）立法權(quán)限的沖突

立法權(quán)限是一個(gè)含義豐富的概念，在內(nèi)容上它通常包含起草、提案、審議、通過(guò)、公布、批準(zhǔn)修改、解釋、編篡、廢止等項(xiàng)權(quán)力。其中，通過(guò)權(quán)、修改權(quán)和解釋權(quán)尤其重要，它們是研究立法沖突的基點(diǎn)。

立法權(quán)限與立法部門(mén)具有密切聯(lián)系，立法權(quán)限的沖突是以立法部門(mén)的非唯一性為前提的。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定，全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)；國(guó)務(wù)院；省、縣級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、較大的市的權(quán)力機(jī)關(guān)、民族自治地方、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、特別行政區(qū)，以及這些地方的政府；國(guó)務(wù)院各部委，都有在一定的范圍內(nèi)制定法律及規(guī)范性文件的權(quán)力。這么多正規(guī)的立法部門(mén)，再加上沒(méi)有直接法律依據(jù)的立法部門(mén)（如中央軍委、國(guó)務(wù)院各直屬部門(mén)、非國(guó)家機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件）以及擁有解釋權(quán)的部門(mén)，立法沖突勢(shì)必不可避免。

在弄清了以上兩個(gè)問(wèn)題之后，我們具體地來(lái)研究一下我國(guó)立法權(quán)限沖突的具體表現(xiàn)。立法權(quán)限的沖突在我國(guó)現(xiàn)階段的立法體制下是一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)重的問(wèn)題，以下事例可以為這個(gè)斷言提供有力的佐證。

1、全國(guó)人大常委會(huì)與全國(guó)人大立法權(quán)限的沖突。我國(guó)憲法明確規(guī)定，全國(guó)人大制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，在全國(guó)人大閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)可以對(duì)基本法律做部分補(bǔ)充和修改，但不得同其基本原則相抵觸。但實(shí)際情況如何呢？單以刑法為例，全國(guó)人大常委會(huì)自1981年以來(lái)先后對(duì)刑法做出過(guò)二十個(gè)修改和補(bǔ)充規(guī)定，它們的容量比刑法典還要大、還要豐富，有的規(guī)定還涉及修改刑法的基本原則。這種情況應(yīng)認(rèn)定為立法權(quán)限沖突。至于全國(guó)人大常委會(huì)制定的許多法律，如合同法（屬于民法典的組成部分）、公司法、稅收征管法等等，都屬于超越全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)的具體事例。

2、國(guó)務(wù)院與全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)限的沖突。這方面的突出事例是稅收立法和大量的經(jīng)濟(jì)立法基本掌握在國(guó)務(wù)院手中。這些領(lǐng)域的立法固然有授權(quán)立法不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，但也有國(guó)務(wù)院主觀上的問(wèn)題。這一點(diǎn)是有案可查的。從我國(guó)的立法規(guī)模來(lái)看，國(guó)務(wù)院是立法權(quán)限最大、任務(wù)最重的一個(gè)部門(mén)，然而它在有些方面已超越了它的立法權(quán)限范圍，取代了最高權(quán)力機(jī)關(guān)。這種現(xiàn)象亟待改進(jìn)。

3、地方與中央立法權(quán)限的沖突。在我國(guó)現(xiàn)行的立法條件下，地方立法的區(qū)域并沒(méi)有加以限定，只要全國(guó)性的立法文件還沒(méi)有出臺(tái)，地方就可以制定。在這種情況下，地方制定了大量的處罰性的地方性法規(guī)，有的處罰金額數(shù)額達(dá)到10萬(wàn)以上。有的地方性法規(guī)還規(guī)定了刑法的罪名，如《福建省普及初等義務(wù)教育暫行條例》第5 條規(guī)定：“阻撓女學(xué)齡兒童入學(xué)的父母（撫養(yǎng)人），情節(jié)惡劣構(gòu)成犯罪的，按虐待婦女、兒童罪論處?！痹诖蠖鄶?shù)國(guó)家，地方條例不能任意增加公民的負(fù)擔(dān)，對(duì)于地方條例中的處罰幅度，中央立法有明確的限定，地方條例一旦違反了這些規(guī)定，中央立法部門(mén)或者法院就有權(quán)宣布其無(wú)效。這條經(jīng)驗(yàn)可資我國(guó)借鑒。

4、司法解釋權(quán)與立法解釋權(quán)的沖突。按照我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，憲法和法律的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)。最高人民法院和最高人民檢察院只在具體適用法律的過(guò)程中擁有司法解釋權(quán)。但由于全國(guó)人大常委會(huì)和最高司法機(jī)關(guān)本身的各種原因，立法解釋權(quán)和司法解釋權(quán)出現(xiàn)了混亂現(xiàn)象。如全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的許多法律：民法通則、民事訴訟法、行政訴訟法、涉外經(jīng)濟(jì)合同法、繼承法、婚姻法、刑法的修改補(bǔ)充規(guī)定等等，最高人民法院都作了長(zhǎng)篇解釋。

5、規(guī)章制定權(quán)與法規(guī)制定權(quán)的沖突。規(guī)章到底屬于何種性質(zhì)？它制定的原則是什么？而規(guī)章的數(shù)量之多，影響力之大，也大大超出人們的想象。規(guī)章與法規(guī)之間的界限難以區(qū)別。規(guī)章一經(jīng)批準(zhǔn)即升格為法規(guī)的事件也所在多有。而規(guī)章任意為部門(mén)設(shè)定權(quán)力，劃分勢(shì)力范圍，排斥其他部門(mén)權(quán)力，增加公民和社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)的事例則更多。規(guī)章已經(jīng)成為行政性法規(guī)或地方性法規(guī)的替代品，只要某個(gè)方面還沒(méi)有法律、法規(guī)，規(guī)章便站出來(lái)。規(guī)章制定權(quán)侵越法規(guī)制定權(quán)，以至侵越法律制定權(quán)的現(xiàn)象是立法權(quán)限沖突中最為嚴(yán)重的環(huán)節(jié)。

（二）立法文件內(nèi)容及效力的沖突

立法文件的沖突與立法權(quán)限的沖突有密切聯(lián)系。因?yàn)?，立法?quán)限的沖突必然會(huì)導(dǎo)致某些立法文件在效力上的錯(cuò)亂，而多種立法部門(mén)的存在及權(quán)限的模糊與沖突，必然會(huì)使所立之文件產(chǎn)生內(nèi)容上的不協(xié)調(diào)，甚至沖突。

筆者認(rèn)為，我國(guó)立法文件的沖突是多方位的：憲法與法律之間，法律與法律之間，法律與法規(guī)、規(guī)章之間，法規(guī)與規(guī)章之間，規(guī)章與規(guī)章之間，法律及法規(guī)與解釋文件之間，解釋文件之間都存在沖突。以下僅舉一例加以證明。

例：《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第18 條規(guī)定：“企業(yè)合并或者分立，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，由政府或者政府主管部門(mén)批準(zhǔn)”而《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》第16條中規(guī)定：“企業(yè)按照自愿、有償原則，可以兼并其他企業(yè)，報(bào)政府主管部門(mén)備案?！奔娌⑹呛喜⒌囊环N，屬于吸收合并，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一的規(guī)定。這是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)與全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律之間的沖突。

二、立法沖突的客觀原因

（一）社會(huì)關(guān)系的變化

社會(huì)關(guān)系是法律調(diào)整的對(duì)象。某一法律文件的制定、修改或廢止，離不開(kāi)社會(huì)關(guān)系的存在和變化。而社會(huì)關(guān)系的變化是不純粹以人的意志為轉(zhuǎn)移的，它在更大的程度上取決于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，而后者則隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而變化。法律則是以一定時(shí)期的社會(huì)關(guān)系，加上立法者對(duì)社會(huì)關(guān)系發(fā)展變化的有限主觀臆測(cè)為依據(jù)而制定的。就法律與社會(huì)關(guān)系的這種關(guān)系而言，法律是被動(dòng)的，適應(yīng)是它的基本屬性。如果社會(huì)關(guān)系發(fā)生變化，依據(jù)原有的社會(huì)關(guān)系制定的法律文件依然故我，就有可能與依據(jù)新的社會(huì)關(guān)系而制定的法律文件相抵觸。

（二）政策的靈動(dòng)性

政策，尤其是執(zhí)政黨的政策，無(wú)論在那個(gè)國(guó)家，都無(wú)一例外是法律制定的依據(jù)，其差別僅在于貫徹政策的方式之直接與間接而已。我們國(guó)家在建國(guó)后經(jīng)歷了以政策為主-政策、法律并重-法律為主的演變，但政策始終指導(dǎo)著或者說(shuō)主宰著法律、法規(guī)的立、改、廢，許多規(guī)章則更是直接依據(jù)政策而制定。政策具有極強(qiáng)的靈活性，法律、法規(guī)則具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。法律、法規(guī)的變化無(wú)法與政策的變化相提并論。

（三）法律、法規(guī)體系的龐大和數(shù)量的倍增

在現(xiàn)代社會(huì)，法律、法規(guī)的數(shù)量汗牛充棟，這為立法沖突的檢視與克服帶來(lái)了阻力。面對(duì)日益增加的法律、法規(guī)，立法者力不從心。在這種情況下，立法者在制定一部法律文件時(shí)，無(wú)法預(yù)計(jì)到將要制定的幾倍于該法的與該法相關(guān)的法律文件所要規(guī)范的全部?jī)?nèi)容。更何況立法沖突的許多問(wèn)題在制定時(shí)大多發(fā)現(xiàn)不了，只有在執(zhí)行中，隱蔽的問(wèn)題才會(huì)暴露出來(lái)。立法沖突與立法數(shù)量之間存在著一個(gè)遞進(jìn)的關(guān)系即立法數(shù)量越大，立法沖突的可能性越大。

（四）立法者的能力

人的能力是有限的，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的立法工作，任何人都會(huì)感到能力不足。立法者雖然是一個(gè)群體，而且這個(gè)群體還得到了非立法者的幫助，但在社會(huì)關(guān)系的非正常變動(dòng)面前仍顯得應(yīng)接不暇。立法者的能力在龐大的法律體系和法律數(shù)量面前表現(xiàn)出了它的不盡如人意，立法者不能在制定一部文件時(shí)縝密地考慮到在此之前或之后制定的全部文件的具體內(nèi)容，對(duì)低位階立法部門(mén)制定的規(guī)范性文件則更大暇顧及；在現(xiàn)代社會(huì)，法案的提出大多來(lái)自政府各個(gè)部門(mén)，每個(gè)部門(mén)提出的法案或多或少帶有部門(mén)利益的色彩，立法者難以正確把握。

此外，立法者的工作方式及地域情況的差別也是造成立法沖突的客觀原因。

三、立法沖突的預(yù)防與補(bǔ)救

筆者認(rèn)為，立法沖突既然包含立法權(quán)限的沖突和立法文件的沖突兩個(gè)方面的內(nèi)容，解決立法沖突問(wèn)題的措施也應(yīng)具有針對(duì)性。解決立法權(quán)限沖突可分為兩個(gè)階段：第一階段，即在現(xiàn)行立法體制下，通過(guò)立法法和監(jiān)督法劃清各立法者之間的立法權(quán)限。樹(shù)立最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作為主要或第一立法者的地位，將屬于全國(guó)性的立法事項(xiàng)的立法權(quán)集中在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的手中。在中央和地方的立法關(guān)系上要確立兩條原則：一是地方立法不能侵入國(guó)家的專(zhuān)有立法權(quán)，如地方不得制定刑事法律規(guī)范，地方立法規(guī)定的處罰也應(yīng)有一定范圍與額度。二是中央立法一經(jīng)出臺(tái)，相關(guān)的地方立法即行廢止原則，即在中央還沒(méi)有立法的條件下，地方可先行一步，但中央一旦制定了相應(yīng)的文件，地方立法就失去效力，停止使用。這條原則也同樣適用于法律與行政法規(guī)之間的關(guān)系。第二階段，即適當(dāng)改革立法體制。從各國(guó)的實(shí)踐看，立法權(quán)宜于集中，不宜過(guò)分分散。我國(guó)立法體制的缺陷在于立法部門(mén)眾多，權(quán)限根本混亂。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮應(yīng)改革。

解決立法文件內(nèi)容及效力的沖突是本文所要論述的重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，下列制度和原則有助于解決中國(guó)目前出現(xiàn)的立法沖突問(wèn)題。

（一）內(nèi)容密切相連，遵循相同原理的法律文件由同一機(jī)關(guān)制定

這樣既可避免立法權(quán)限的沖突，又可有效地防止法律文件在內(nèi)容及效力上的沖突。仲裁法的制定為這一立論提供了佐證。在仲裁法未制定之前，有關(guān)仲裁方面的法律文件在內(nèi)容、原則上存在著很大的差別，有的文件的規(guī)定與仲裁原理、與訴訟法的規(guī)定是相悖的。仲裁法的制定解決了仲裁法律文件之間的沖突。

（二）法律文件的修改同步進(jìn)行

法律文件的同步修改包含兩個(gè)方面：一是高位階的法律文件修改后，低位階的與之相關(guān)的法律文件必須在一定的期限內(nèi)進(jìn)行修改，未修改的要停止實(shí)施。二是同位階的法律文件的修改，與此相關(guān)的法律文件也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的修改。法律文件的同步修改是我國(guó)憲法第5條規(guī)定的法制統(tǒng)一原則的具體要求， 也是法律效力等級(jí)原則的具體體現(xiàn)。各立法者對(duì)此要予以高度重視，徹底改變過(guò)去那種修改拖沓的毛病，切實(shí)樹(shù)立起對(duì)高位階法律的尊重。

（三）加強(qiáng)立法監(jiān)督

立法監(jiān)督制度是我國(guó)立法的一項(xiàng)基本制度。它的許多內(nèi)容已經(jīng)由憲法和法律作了規(guī)定。這些內(nèi)容有賴(lài)于各立法者積極地貫徹實(shí)施。為了更好地發(fā)揮立法監(jiān)督的威力，增加立法者尤其是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，立法監(jiān)督制度還應(yīng)增加如下內(nèi)容：

1、立法否決權(quán)。立法機(jī)關(guān)對(duì)向其報(bào)批的或報(bào)請(qǐng)審議的授權(quán)法或法定范圍的制定法，如果認(rèn)為違法或與高位階法律文件發(fā)生沖突，有權(quán)責(zé)令修改或直接撤銷(xiāo)。立法否決權(quán)也適用于高位階法律文件對(duì)低位階法律文件的撤銷(xiāo)或變更。法律文件被撤銷(xiāo)后，據(jù)以處理的案件可以提起再處理程序。提起再處理程序的前提是案件審理時(shí)沖突已經(jīng)存在，否則不能適用。再處理程序包括訴訟法中的再審程序，行政處理案件、仲裁案件中的再處理程序。

2、備案制度。首先，應(yīng)明確備案的性質(zhì)和效力，對(duì)于可能影響備案文件生效的，不備案的應(yīng)予追究。其次，不論是哪種性質(zhì)的備案，都必須向備案管理機(jī)關(guān)備案。第三，應(yīng)確立備案的期限。第四，應(yīng)建立備案機(jī)關(guān)，明確其地位和權(quán)限。第五，規(guī)定具體的處置措施。

3、建立專(zhuān)門(mén)的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)?？梢钥紤]在全國(guó)人大建立一個(gè)法律監(jiān)督委員會(huì)，賦予其審查法律議案和審查實(shí)施中的法律文件是否沖突、有效的權(quán)力。經(jīng)過(guò)法律監(jiān)督委員會(huì)依一定程序?qū)彶樘岢鎏幚硪庖?jiàn)，經(jīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)做出決定，宣布該法律文件無(wú)效，禁止實(shí)施或責(zé)成該文件制定機(jī)關(guān)予以修改。