論應(yīng)急物資管理體系的建設(shè)

崔春秀

摘要：人類生存需要面對各種威脅，如洪水、地震、臺風(fēng)、火災(zāi)及各類瘟疫等，這些災(zāi)害威脅著人們的生命、財產(chǎn)安全。要把災(zāi)難所帶來的損失控制在最低程度，就要有相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)對措施，各國政府和社會各界都極為關(guān)注這個問題。在突發(fā)事件應(yīng)急處置中極為關(guān)鍵的一點就是應(yīng)急物資供應(yīng)。及時的應(yīng)急物資供應(yīng)不但能挽救災(zāi)難中在死亡邊緣掙扎的生命，也能在災(zāi)后重建中起到不可替代的作用。本文通過對目前應(yīng)急物質(zhì)管理的現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，針對這些問題提出一些建議。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急物質(zhì)；管理體系；建設(shè)

一、應(yīng)急物資的概述

應(yīng)急管理中使用到的各種設(shè)備及物品就是我們所說的應(yīng)急物資。既然被稱為應(yīng)急物資，顯然有別于日常普通的物資?？偨Y(jié)起來，應(yīng)急物資有著運輸過程中經(jīng)濟性弱、物資品種多、物資需求時間緊迫、物資需求數(shù)量極不確定等特點。所以，對應(yīng)急物資管理的基本要求就是要在災(zāi)難發(fā)生之前做好充足的儲備，對有可能災(zāi)難做好相關(guān)預(yù)案，災(zāi)難發(fā)生后，通過應(yīng)急物流系統(tǒng)將應(yīng)急物資準確、迅速地運送到災(zāi)區(qū)。

應(yīng)急物資可以多角度進行分類。例如根據(jù)緊急程度可分為：一般級別、嚴重級別、緊急級別；根據(jù)事件的性質(zhì)可分為：事故災(zāi)害類、自然災(zāi)害類、社會安全事件類等；根據(jù)使用的范圍可分為：專用類和通用類；根據(jù)用途可分為：生命救助類、臨時食宿類、交通運輸類、工程設(shè)備類等。

二、應(yīng)急物資管理體系中存在的問題

（一）管理體制和儲備制度存在缺失

關(guān)于應(yīng)急物資儲備制度，國家制定了相關(guān)法律法規(guī)，但已經(jīng)頒布的地震應(yīng)急條例、糧食應(yīng)急預(yù)案等規(guī)章制度大部分是單行法中的應(yīng)急儲備制度，普遍的適用性不強。在沒有一個專門針對應(yīng)急救援物資儲備的規(guī)定出臺的情況下，應(yīng)急物資儲備工作缺乏有力的法律依據(jù)，工作的執(zhí)行力度也就大打折扣。

目前我國是采用垂直管理結(jié)構(gòu)對應(yīng)急物資進行管理，這種垂直管理結(jié)構(gòu)是以行政管理為基礎(chǔ)設(shè)置的，存在兩個方面的缺陷。首先，從應(yīng)急物資儲備的地域范圍來看，儲備的主體是我國市級以上人民政府及緊急事件發(fā)生概率較高區(qū)域的縣級人民政府，而實際上由于地域分布、經(jīng)濟發(fā)達程度等因素的影響，各級地方政府的規(guī)章制度、實際狀況、管控水平及風(fēng)險應(yīng)對意識各有不同，這也就造成了各地域應(yīng)對緊急事件的物資存儲有較大的差異，無法實現(xiàn)統(tǒng)一平衡。其次，中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分部門、分類別的管理方式是在災(zāi)害發(fā)生時、災(zāi)難發(fā)生過程中、災(zāi)難發(fā)生后根據(jù)職能的不同，由不同的部門分階段地介入管理，這樣就使得應(yīng)急物資的管理缺乏協(xié)調(diào)性。在沒有充分溝通協(xié)調(diào)的情況下就容易出現(xiàn)各自為政、應(yīng)急救災(zāi)資源配置不合理等現(xiàn)象，同時也容易影響應(yīng)急物資供應(yīng)的有效性和及時性。

（二） 存儲種類單一，儲存數(shù)量較少

我國是世界人口大國，龐大的人口數(shù)字就需要在發(fā)生各種緊急事件時有大量的應(yīng)對緊急事件的物資，且要求應(yīng)對緊急事件的物資品種繁多。但從目前情況來看，我國應(yīng)急物資存儲的數(shù)量還遠遠不夠，不能完全滿足大規(guī)模救災(zāi)行動的需要。例如，在汶川特在地震發(fā)生后，僅僅兩天時間就調(diào)撥空了中央救災(zāi)物資存儲中心所儲備的應(yīng)急物資，而被調(diào)撥出的物資也不能完全滿足災(zāi)區(qū)救災(zāi)現(xiàn)場的需要。

從應(yīng)急物資的種類上看，我國政府所儲備的救災(zāi)物資基本是臨時簡易帳篷、防寒棉衣、防寒棉被及少量救生裝備等。而實際上應(yīng)急物質(zhì)根據(jù)用途不同可細分為防護用品、工程設(shè)備、生命求助、生命支援、求援運載、動力燃料、臨時食宿、照明設(shè)備、工程材料等十余類、百余種物資。這就說明在應(yīng)對緊急事件物資存儲的品種上，我國政府所存儲的品種缺少。在緊急搶救、急迫賑災(zāi)的情況下，應(yīng)急物資品種的欠缺會影響救災(zāi)效果，無法滿足災(zāi)民生活所需。

（三）存儲模式單一

實物存儲、生產(chǎn)綜合能力存儲、合同存儲都是應(yīng)急物資的存儲模式。但在實際中，我國應(yīng)急事件物資存儲模式較為單一，基本上采用的是實物存儲模式，生產(chǎn)綜合能力存儲與合同存儲所占比例相當小。相關(guān)機構(gòu)頒布的規(guī)章制度也只要求了實物存儲這樣一種模式，應(yīng)急物資存儲方式過于單一，使得所存儲物資的品種、數(shù)目等方面比較匱乏。雖然合同存儲與政府存儲相結(jié)合的存儲方式也在部分地方被使用，卻由于雙方的職責(zé)義務(wù)約定不明確，在緊急災(zāi)難發(fā)生時無法做出迅速的反應(yīng)，最后往往還是各政府部門來做出緊急采購。由于缺少相關(guān)的法規(guī)要求及法律標準，有些使用生產(chǎn)綜合能力存儲的地方實際過程中的操作方式也無統(tǒng)一模式，無法統(tǒng)一要求。有的簽訂緊急的供貨條約，有的是簽訂了緊急情況下的征用合約。另外，對生產(chǎn)綜合能力的協(xié)議存儲的監(jiān)管，也沒有科學(xué)完善的監(jiān)管舉措。種種原因使得生產(chǎn)綜合能力存儲與合約存儲這兩種儲存模式在應(yīng)急物資管理中不能完全地發(fā)揮作用。

（四）應(yīng)急經(jīng)費不充足

分級管理是目前我國的采購應(yīng)急物資費用的管理辦法，就是省市級的應(yīng)急物資采購經(jīng)費由各省級財政部門支出，中央級的應(yīng)急物資由中央財政來負擔(dān)費用，相關(guān)的法律法規(guī)在這一方面也沒有做出硬性的規(guī)定，具體做法并不統(tǒng)一。

應(yīng)急物資的儲備管理也需要大量的經(jīng)費，在這個問題上，中央級實行的是代儲制度， 中央財政按照實儲物資的比例來撥付物資管理費。然而，各地方的經(jīng)濟狀況、客觀情況有很大的差異，這就使得部分地方應(yīng)急物資儲備經(jīng)費嚴重不足，在沒有經(jīng)費的情況下也就無法采購物資及建設(shè)倉庫。

三、優(yōu)化應(yīng)急物資管理體系的建議

（一）改進應(yīng)急物資存儲管理制度

應(yīng)該成立專門的應(yīng)急物資管理組織機構(gòu)。此機構(gòu)成立的目的是要保障應(yīng)急物資的供給、提高應(yīng)急物資的使用效率，在中地方與中央之間、部門之間搭起橋梁、形成互動，最終實現(xiàn)應(yīng)急物資的一體化管理。在災(zāi)難突發(fā)的時候，各個地方、各個部門的應(yīng)急物資共同迅速做出反應(yīng)，有序地把應(yīng)急物資在第一時間運送到災(zāi)區(qū)。另外，應(yīng)急物資管理部門需要一個現(xiàn)代化的應(yīng)急物資管理平臺，這個平臺通過使用信息技術(shù)完全掌握政府、社會機構(gòu)、企業(yè)所存儲的應(yīng)急物資的位置及數(shù)量種類，對于應(yīng)急物資的實時變化情況也可以通過管理平臺完全掌握，實現(xiàn)應(yīng)急物資的高效、準確管理。

（二）提高應(yīng)急物資存儲數(shù)量，擴充應(yīng)急物資儲備品種

財政部門要加大對應(yīng)急物資的投入，社會各界也應(yīng)一并給予力量，應(yīng)急物資的倉儲容量要擴充到一個合理的范圍。另外，對應(yīng)急物資的種類應(yīng)該更細致的劃分，應(yīng)急物質(zhì)儲備應(yīng)考慮到災(zāi)區(qū)發(fā)生地有可能面對到的實際情況，進行多種類的應(yīng)急物資儲備。對于目前儲備短缺的藥品、照明設(shè)備、嬰兒食品、應(yīng)對緊急事件發(fā)電機、衛(wèi)生用品等物資的存儲，更應(yīng)該給予高度關(guān)注。

（三）努力朝多元化儲備模式發(fā)展

多元化的儲備模式能夠改善單一儲存方式帶來的儲存數(shù)量不足等問題，在大規(guī)模救災(zāi)中的作用更加明顯。多元化儲備模式是單一儲備模式的結(jié)合體，可概括如下。

首先，生產(chǎn)能力儲備與實物儲備相結(jié)合。生產(chǎn)能力儲備是指定具有生產(chǎn)能力的企業(yè)為儲備企業(yè)，在發(fā)生災(zāi)難時，迅速進行應(yīng)急物資的生產(chǎn)。對于生產(chǎn)周期短、占用空間大且不易長期存儲的物質(zhì)就極為適用生產(chǎn)能力儲備。這種多元化儲存模式可謂虛實結(jié)合，增加了可供應(yīng)物資量，減少了儲存管理費用。但這種儲備要注意求真務(wù)實，不可過分地夸大企業(yè)的生產(chǎn)能力，政府隨時要掌握企業(yè)目前的生產(chǎn)情況，對企業(yè)的監(jiān)管及補貼政策要真正落實，對于有問題的企業(yè)要取消資格并選取合適的企業(yè)進行補充。

其次，企業(yè)儲備與政府儲備雙管齊下，這樣可以緩解政府壓力。需注意的是，政府與企業(yè)間應(yīng)有協(xié)議，明確權(quán)責(zé)，防止互相推卸責(zé)任。

最后，家庭要有應(yīng)急物資儲備。遇到災(zāi)害先要自救，全民都應(yīng)該有應(yīng)急意識，具備災(zāi)難中的自救能力。政府應(yīng)該在這方面做好宣傳動員工作。

由于我國各個地區(qū)的災(zāi)害發(fā)生頻率和規(guī)模差別較大，對多元化應(yīng)急物資儲備的組合模式不要求統(tǒng)一。各地方政府可以根據(jù)自己的實際情況進行合理、科學(xué)、高效的組合。

（四）實現(xiàn)應(yīng)急物資經(jīng)費來源多渠道

中央要有專項經(jīng)費用于應(yīng)急物資儲備，要逐步提高補助經(jīng)費標準。地方政府也應(yīng)進行多種融資，充實地方的應(yīng)急物資存儲金。社會上應(yīng)成立救災(zāi)預(yù)備基金會，發(fā)動社會力量補充基金。

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（作者單位：山西省霍州煤電集團李雅莊煤礦供應(yīng)科）