超越美國需要多少土地紅利支撐

黨國英

中國現行土地制度嚴重地傷害著這個國家，也傷害著這個國家的人民。令人驚奇的是，現行土地制度可以說傷害了每一個相關利益集團，但改起來卻很難。其原因可能是認識問題，也可能與體制的僵化有關。

所謂釋放土地紅利，就是要通過改革，提高土地資源的合理配置水平，讓有限的土地資源在各種用途上所產生的“邊際收益”相等，從而實現經濟利益的最大化。

未來土地改革總體思路

土地改革要擺脫一切陳舊觀念的束縛，把人的福祉放在制度安排的首位。堅持這個標準的要義，是處理好平等與效率的關系，在私人領域堅持效率標準，合理安排土地權屬類型；在公共領域堅持平等要求，以土地規(guī)劃的法制化、民主化實現公共目標。

一，合理確定土地制度的公權邊界。明晰產權的本質是合理確定土地制度的公權邊界。土地所有權類別要與土地的自然屬性或功能相匹配。滿足這一要求的主要改革舉措陳述如下：凡具有環(huán)境功能，而不直接產生盈利的土地，均歸國家所有。與道路、江河、海洋等有關的土地，盡管可能成為私人經濟活動的場所，但其顯著符合經濟學關于公共品的定義，也歸國家所有。凡目前歸國家所有的各類經營性土地，繼續(xù)歸國家所有，但使用權可永久化，以促進土地市場形成。目前歸集體所有的各類經營性土地，即使在城市規(guī)劃圈以內，可繼續(xù)歸集體所有，不再征收為國家所有，以實現集體建設用地和國家建設用地市場的統一。農村公共設施用地繼續(xù)實行集體所有制（農村社區(qū)共同共有），且土地使用權也歸社區(qū)所有。農村經營性用地可繼續(xù)實行集體所有制，但土地使用權（或承包權）可永久歸農民專業(yè)合作社或農戶；農戶可自由進出合作社。城鄉(xiāng)住宅用地可在所有權不變的情況下，將土地使用權永久歸于業(yè)主。

二，以科學規(guī)劃為基礎，全面建立國家對各類土地的用途管制權。第一，加大力度保護農業(yè)用地，以“農區(qū)土地保護制度”替代“基本農田保護制度”。改變縣區(qū)以下的行政區(qū)劃制度，設立“農區(qū)區(qū)劃制度”，將農區(qū)直接劃歸縣區(qū)政府管轄，并禁止除交通等基礎設施建設以外的其他任何非農建設，全面保護農區(qū)土地。第二，調整涉地稅種、稅率的設置，使其反映不同類型土地的稀缺性。在不同類型城市可根據土地人口密度和經濟密度設置不同的土地使用稅率，以提高土地的利用效益。要重新核定平原地區(qū)城市用地的規(guī)劃指標。第三，擴大淺山區(qū)建設用地面積，滿足中產階級的獨棟房屋建設需求。第四，支持荒原荒山土地的公益性開發(fā)，調動全民改造山河的積極性。

三，推動土地規(guī)劃與土地用途管制的法制化。土地規(guī)劃和土地用途管制辦法應全部由各級人民代表大會通過和頒布執(zhí)行，形成各級土地法規(guī)。中央政府可制定《土地基本法》、《土地規(guī)劃法》、《國土總規(guī)劃法》和《農區(qū)土地保護法》，并借助《物權法》，形成約束地方土地立法的上位法。地方政府可根據地方情況確定不同層級的土地規(guī)劃法和土地用途管理法。

中國的土地資源能允許我們再生產270萬億GDP嗎

近些年到各地調研，地方負責人幾乎眾口一詞，說他們的發(fā)展缺乏土地。從根本上說，中國的土地資源并不構成對經濟長期快速增長的絕對約束。

筆者粗略估算，如設定中美經濟增長率分別為9%、2%，則中國經濟總量可在2030年前后趕上美國。另假設中國人口增速遞減，美國人口按1%速率增長，中國人均年收入水平可在2040年和美國看齊，那時，中國經濟總量可達約320萬億人民幣以上。大略來說，在未來約20年里，中國還要創(chuàng)造270萬億的GDP，就達到了具有標志意義的新階段。

中國GDP總量的90%以上主要靠城市經濟部門生產出來。各類城市主要集中在平原、河谷地帶，其周邊土地大多是我國的優(yōu)質耕地。這些城市經濟部門占了大約1億畝土地（大于城市建成區(qū)面積），平均1畝地產出GDP近50萬元。近些年國家對農田占用嚴格管控發(fā)揮了作用，每新增1畝建設用地產出GDP約220萬元。按這個數據推算，我國GDP總量達到320萬億，還要占用優(yōu)質耕地1億畝以上。我國優(yōu)質耕地每畝可產出糧食約1噸，這意味著要損失1億噸糧食產量，占到現有糧食產量的18%左右。

1億噸糧食能不能用其他土地生產？很難。我國土地品質差異很大，山區(qū)土地的糧食產出往往是優(yōu)質耕地的1/3左右。擴大山區(qū)土地利用來增產糧食是行不通的。

依靠土地整理來增加優(yōu)質耕地，是我國近些年努力做的工作，其主要辦法是提高土地的平整度，增加灌溉設施，便利機械耕作。但我國水源較好的地區(qū)已經沒有多少土地整理的潛力，其他地區(qū)即使花巨大代價整理出可灌溉的土地，水源也仍然是一個問題。

好的辦法是限制平原、河谷地帶城市的繼續(xù)擴張，依靠提高土地利用率的辦法來提高這些城市的經濟規(guī)模?？梢酝ㄟ^努力將大約1億畝現有城市經濟部門用地的平均GDP產出能力逐步提高到210萬/畝，還有約10萬億的GDP靠農業(yè)部門提供，另外100萬億的GDP則應通過山區(qū)非農業(yè)用地轉變?yōu)楣ど虡I(yè)用地來提供?？紤]到我國第三產業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，這種估計不算冒進。

我國高度適宜人類居住的土地約14億畝，現有農地約10億畝左右，這些農地或已經是高產優(yōu)質農地，或有可能被改造為優(yōu)質耕地。這部分土地目前承載人口約4億，在保持耕地不變的情況下，人口增加1倍達到8億也不是問題。這10億畝農地應主要滿足國人的糧食、蔬菜、淡水養(yǎng)殖的需要，是中國人食品安全的根本保障，再不敢多占耕地用來搞建設。

（作者為中國社會科學院農村發(fā)展研究所宏觀室主任、研究員）

責編/杜鳳嬌 美編/李祥峰