新一屆省長群體任職特點(diǎn)觀察

胡仙芝

關(guān)注2013全國兩會(huì)集中亮相的新任省長們

評(píng)述由頭：2013年全國兩會(huì)是換屆的兩會(huì)，被各省市地方兩會(huì)選舉產(chǎn)生的新一屆省級(jí)人大主任、省長（市長、自治區(qū)主席）、省政協(xié)主席將帶領(lǐng)各省的代表團(tuán)在全國兩會(huì)集中亮相，值得各方關(guān)注。人民論壇雜志在去年十八大系列報(bào)道中推出的《地方大員憂樂》專題報(bào)道中，重點(diǎn)對(duì)省委書記群體憂樂、責(zé)任、使命及面臨挑戰(zhàn)等，進(jìn)行了深入分析。本期專題重點(diǎn)聚焦?。ㄊ小^(qū)）行政負(fù)責(zé)人——省長群體。在全國的最大政治舞臺(tái)上首次亮相的新任省長群體背后有怎樣的故事？將會(huì)有怎樣的表現(xiàn)？會(huì)有怎樣的執(zhí)政風(fēng)格？

省級(jí)黨委專職副書記和省級(jí)政府常務(wù)副職共同構(gòu)成省級(jí)政府首腦最主要的“候補(bǔ)”基礎(chǔ)，地方領(lǐng)導(dǎo)人的更新漸趨制度化

十八大比十七大更加重視工作的經(jīng)歷和基層治理的經(jīng)驗(yàn)

日前，全國31省（直轄市、自治區(qū)）新一屆省長（市長、自治區(qū)主席）已全部選出，為新一屆政府的工作作好了積極的準(zhǔn)備。從已經(jīng)選出的省長的構(gòu)成以及這些省長的經(jīng)歷情況中，我們可以看出一些行政改革的基本指向。

地方領(lǐng)導(dǎo)人的更新漸趨制度化

在本次全國31?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的領(lǐng)導(dǎo)換屆中，有觀察者用統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法總結(jié)出了省級(jí)正職晉升模式，并在分類學(xué)的基礎(chǔ)上得出“漸具制度化”的基本結(jié)論。他們認(rèn)為，31個(gè)省級(jí)政府一把手履任新職前，13位是黨委專職副書記（占比42%），10位是省級(jí)政府常務(wù)副職（占比32%），其他模式8位（占比26%）。這凸顯出，省級(jí)黨委專職副書記和省級(jí)政府常務(wù)副職共同構(gòu)成省級(jí)政府首腦最主要的“候補(bǔ)”基礎(chǔ)，黨在人事組織任命上逐漸規(guī)范化，地方領(lǐng)導(dǎo)人的更新漸趨制度化。

人的生存需要新陳代謝，組織的存在和發(fā)展同樣需要新陳代謝。民主政治的領(lǐng)導(dǎo)干部任期制下，黨和政府換屆就成了一個(gè)組織新陳代謝的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，對(duì)于換屆這個(gè)特殊的季節(jié)，從組織的靜態(tài)視角，我們看到的是較大規(guī)模的人員更迭；而落眼于組織內(nèi)關(guān)鍵主體的視角，我們則往往會(huì)發(fā)現(xiàn)某些政治角色的升遷移轉(zhuǎn)。因此，每逢換屆之際，人們就會(huì)發(fā)現(xiàn)較大規(guī)模的干部交流和人事變動(dòng)，人們也樂于從中觀察政治發(fā)展和變遷的途徑和方向。

現(xiàn)代民主政體的基礎(chǔ)和核心是官員任期制。一般在現(xiàn)代民主政治的共和國體制下，民主共和國的權(quán)力授受由民主選舉產(chǎn)生，周期輪換。其最大特點(diǎn)就是任用有期，到期則退，界限明確，程序嚴(yán)密，充分體現(xiàn)公正公平。這種體制充分體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部交流輪換成為一種周期性的現(xiàn)象。官員任期與黨和政府的任期相同步，在特定時(shí)期特定范圍內(nèi)較大規(guī)模地更新干部，就成為民主政體下新陳代謝的一個(gè)生命周期，具有客觀性和可認(rèn)識(shí)性。十八大的召開正好是我黨領(lǐng)導(dǎo)集體的一個(gè)新舊任期的交界點(diǎn)，自然而然，人員更迭和某些政治角色的升遷移轉(zhuǎn)就成為大家普遍關(guān)心的主題之一。

“重視地方治理經(jīng)驗(yàn)”凸顯出諸多內(nèi)涵

在新任省長的經(jīng)歷和能力特點(diǎn)分析上看，十八大比十七大更加重視工作的經(jīng)歷和基層治理的經(jīng)驗(yàn)。有材料顯示，新任省長（市長）的一大特點(diǎn)，即多省任職經(jīng)歷大大加強(qiáng)，有豐富的地方經(jīng)驗(yàn)。在31人的省長團(tuán)體中，只有一省任職經(jīng)歷人數(shù)15位（占比45%），比十七大同期（68%）下降23%；具有兩省任職經(jīng)歷人數(shù)增加到11位（占比36%），比十七大同期（29%）增加7%；而具有三省任職經(jīng)歷的人數(shù)則達(dá)到5位（占比16%），比十七大同期（3%）增加13%。這充分顯示，中國政治精英選拔錄用不同于西方的一大優(yōu)勢：在升任更高崗位前，必須經(jīng)歷實(shí)際工作鍛煉，積累豐富的地方治理經(jīng)驗(yàn)。

基層穩(wěn)則社會(huì)穩(wěn)，當(dāng)前中國社會(huì)發(fā)展中的矛盾和問題主要集中在基層。因此，擁有和熟悉基層管理經(jīng)驗(yàn)已成干部選用的重要環(huán)節(jié)和標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，只有在基層中得到了歷練，積累了豐富的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，才可能勝任更高層次上面臨的治理挑戰(zhàn)。這是我國政治生活中的一大顯著特色，其間包含著中國干部選拔任用的內(nèi)在規(guī)律和必然。

一是可以歸因于我國中央地方集權(quán)體制下的責(zé)任權(quán)力分配特點(diǎn)。雖然我國的政治制度中規(guī)定了多種領(lǐng)導(dǎo)制度模式，如集體領(lǐng)導(dǎo)制、行政首長負(fù)責(zé)制等，但在我國的行政領(lǐng)導(dǎo)體制中普遍推行的是行政首長負(fù)責(zé)制。這種責(zé)任體制決定了在一個(gè)組織中，有一個(gè)最終的責(zé)任承擔(dān)者——那就是行政首長。在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，該組織的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)及人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等統(tǒng)統(tǒng)歸于行政首長，也就是“一把手”。地方行政首長的權(quán)力和責(zé)任是相對(duì)比較完整的，以致于有些人對(duì)地方一把手或基層一把手的職權(quán)之寬、之廣、之細(xì)、之重比喻為“某地總理”或“基層總理”之稱，形象地說明了地方領(lǐng)導(dǎo)官員的職責(zé)承擔(dān)情況?；诖耍瑥母刹颗囵B(yǎng)鍛煉具備的能力擔(dān)當(dāng)情況來看，相似的崗位需要相應(yīng)責(zé)任能力的人才，一些優(yōu)秀的地方領(lǐng)導(dǎo)干部在長期的單位鍛煉中具備較好的能力，在與更高層級(jí)的責(zé)任崗位匹配能力方面具有更好的優(yōu)勢，這是符合行政組織學(xué)上的人才優(yōu)選匹配之規(guī)律的。

二是黨新時(shí)期干部路線和干部成長規(guī)律的最終體現(xiàn)。 改革開放以來，我國的政治體制改革就致力于促進(jìn)干部的年輕化和專業(yè)化。其中的具體舉措一是“加強(qiáng)思想理論教育，努力提高青年干部的政治素質(zhì)”，為此，開辟了黨校輪訓(xùn)及專業(yè)培訓(xùn)的制度； 二是“組織青年干部到實(shí)踐中去經(jīng)受鍛煉”，為此有計(jì)劃地組織青年干部深入基層、深入群眾、深入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的實(shí)踐經(jīng)受鍛煉和考驗(yàn)，建立了青年干部基層鍛煉制度和干部培養(yǎng)制度，并逐漸創(chuàng)新了掛職鍛煉、基層補(bǔ)課及從基層選拔優(yōu)秀干部等多種制度和做法；三是“有計(jì)劃地對(duì)青年領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行交流或輪換”。把實(shí)行干部交流或崗位輪換作為培養(yǎng)鍛煉干部的一個(gè)有效措施，并對(duì)一些重要崗位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的選拔作出了兩個(gè)以上工作崗位經(jīng)歷的要求。此后，十七屆四中全會(huì)又明確提出要建立來自基層一線的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)選拔鏈，這樣，重視基層經(jīng)歷就成為我黨干部路線的主要特色，而這也為地方領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷打開了更為廣闊的政治發(fā)展空間。

面向未來政治發(fā)展，要著眼于領(lǐng)導(dǎo)集體結(jié)構(gòu)科學(xué)化

黨的十八大是我黨的又一次承前啟后、繼往開來的重要會(huì)議，其間形成的黨的新領(lǐng)導(dǎo)集體更是承擔(dān)著重大的歷史使命。針對(duì)我國當(dāng)前面臨的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境變化的客觀需求，針對(duì)我國已進(jìn)入“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化”的改革發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，我們必須面對(duì)國際、國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)增加的客觀現(xiàn)實(shí)，著眼于應(yīng)對(duì)未來發(fā)展的需要，呼喚更加有力的領(lǐng)導(dǎo)集體，致力于領(lǐng)導(dǎo)集體結(jié)構(gòu)的科學(xué)化和優(yōu)化。

提高領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)、優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，是中國共產(chǎn)黨為提高領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力而提出的干部工作科學(xué)化的要求。優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，一是要使領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)結(jié)構(gòu)，包括年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、智能結(jié)構(gòu)、氣質(zhì)結(jié)構(gòu)和背景來源結(jié)構(gòu)等更加科學(xué)，更加有利于整體合力的發(fā)揮。二是要使職位特征結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理，更加注重領(lǐng)導(dǎo)班子的互補(bǔ)和合作。三是要充分考慮時(shí)間的緯度，把握好更新的比例和速度，解決好發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，在領(lǐng)導(dǎo)集體班子中體現(xiàn)有序性和穩(wěn)定性。四是注重統(tǒng)籌兼顧和有序平衡，結(jié)合橫向和縱向關(guān)系，考慮地理和區(qū)域因素，把握好中央和地方之間的民主集中關(guān)系。

談到新?lián)Q屆的省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，人們除了對(duì)31個(gè)省份的省長進(jìn)行集中檢視之外，還專門分析了31個(gè)省的政協(xié)主席產(chǎn)生情況。通過觀察發(fā)現(xiàn)，干部履新政協(xié)不是仕途“終點(diǎn)站” ，政協(xié)主席任職呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：一是年齡普遍更年輕。這些年輕干部和資深干部履新政協(xié)，不僅能為地方政協(xié)管理帶來新思維、新氣象，同時(shí)也意味著他們有更廣闊的從政前景。 二是政協(xié)干部的對(duì)外交流有所加強(qiáng)，地方政協(xié)機(jī)關(guān)干部調(diào)任黨政要職現(xiàn)象增多。這將改變一般認(rèn)為政協(xié)是干部的“終點(diǎn)站”、很少有干部交流到黨政機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)看法，并有利于健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，增強(qiáng)民主協(xié)商實(shí)效性。

總之，干部的周期輪換，新陳代謝，既是一個(gè)組織在時(shí)間維度下演進(jìn)的客觀規(guī)律之必然，又是我國現(xiàn)有民主政治體制和長期政策導(dǎo)向的結(jié)果。各種干部更替中出現(xiàn)的各大現(xiàn)象，體現(xiàn)了我國基本政治體制和制度的各種客觀要求，是中國特色政治博弈自我平衡的結(jié)果和我國領(lǐng)導(dǎo)干部體制下干部培養(yǎng)鍛煉成長的必然結(jié)果。我們擁有面向未來的期待，期待新任省長們?cè)谛碌臍v史時(shí)期有效應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，譜寫新的歷史答卷。

（作者為國家行政學(xué)院研究員）

責(zé)編/馬靜 美編/石玉