對(duì)失地農(nóng)牧民拆遷補(bǔ)償與安置問題的思考

陽少華 陽征保 彭超

摘要：伴隨著城市化進(jìn)程出現(xiàn)的失地農(nóng)民拆遷補(bǔ)償與安置問題一直是個(gè)社會(huì)難題，在少數(shù)民族地區(qū)尤其突出。提高失地農(nóng)牧民的社會(huì)保障水平和生存能力是解決少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)牧民問題的關(guān)鍵。將失地農(nóng)牧民市民化，對(duì)他們進(jìn)行失業(yè)保護(hù)和生存能力教育，是加強(qiáng)民族和睦和融合的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族；失地農(nóng)牧民；拆遷補(bǔ)償；安置

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，工業(yè)布局日趨合理，城市品位不斷提升，城市人居環(huán)境日益改善，但城市化過程中仍存在諸多問題，在少數(shù)民族地區(qū)甚至引起了民族矛盾。

一、失地農(nóng)牧民拆遷補(bǔ)償與安置問題分析

1.補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)存在欠缺

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”?！叭绻鲜霭仓脴?biāo)準(zhǔn)尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)；但補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。征地部門依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)等以貨幣形式一次性支付給農(nóng)民，對(duì)失地農(nóng)民不進(jìn)行任何安置。這種模式簡便易行，缺乏遠(yuǎn)見的農(nóng)民們從眼前利益出發(fā)也更愿意接受貨幣安置方式。近年來，在各地報(bào)國務(wù)院審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，采用一次性貨幣安置的達(dá)90%以上。在目前的制度安排下，農(nóng)牧民的生存保障依附在土地上，土地是農(nóng)牧民生存發(fā)展的資源保障，農(nóng)村集體土地的經(jīng)營權(quán)主體是以農(nóng)牧民小組為單位的動(dòng)態(tài)的屬地人群，農(nóng)牧民的土地權(quán)益是涵蓋未來收益在內(nèi)的動(dòng)態(tài)性收益。嚴(yán)格來說，農(nóng)村土地固定承包期制度的本身就存在相當(dāng)大的缺陷。雖然農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)出缺乏彈性需求，但具有動(dòng)態(tài)性的再承包經(jīng)營收益和后代承包收益是不可能概算出來的，農(nóng)牧民生存與土地的依附關(guān)系更難以考量。在《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償機(jī)制里，失地農(nóng)牧民的拆遷補(bǔ)償金額不論如何計(jì)算，都缺乏計(jì)算的理論依據(jù)。失地農(nóng)牧民的拆遷補(bǔ)償金額里，必然放棄了關(guān)于勞動(dòng)所得和非勞動(dòng)所得的經(jīng)濟(jì)理論古典劃分原則，必然含有沒有或脫離生產(chǎn)的分配和財(cái)富，必然不都是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的報(bào)酬和經(jīng)濟(jì)的剩余，必然存在政府有失公平、人為制造一個(gè)富裕群體的現(xiàn)象。

2.不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中等收入陷阱最主要的原因是當(dāng)過了溫飽階段以后，部分人由于各種原因即使是好逸惡勞也能得以存活，但就社會(huì)而言，卻提高了撫養(yǎng)系數(shù)，抵消了人口紅利。貨幣形式拆遷補(bǔ)償方式下失地農(nóng)牧民得到了一筆數(shù)額不菲的金錢。失地農(nóng)牧民除了種地放牧外無其他專業(yè)技能，又有錢，所以對(duì)收入低的工作崗位興趣不大，難以堅(jiān)持，責(zé)任心不強(qiáng)。他們被安排了適當(dāng)工作的比例很低，有點(diǎn)遠(yuǎn)見的失地農(nóng)牧民選擇在宅基安置地上盡可能多的蓋既影響市容又存在社會(huì)治安問題的城中村式房屋并以出租此房屋為生，這樣便形成了一個(gè)食利階層。在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象中，嚴(yán)格的理性行為是不可能存在的。有些失地農(nóng)牧民雖然無有效創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的工作崗位，鑒于生活相對(duì)富裕，卻在炫耀性消費(fèi)：買豪車、趕時(shí)尚、出入高檔消費(fèi)場(chǎng)所等，甚至出現(xiàn)包養(yǎng)情人、賭博等一系列問題，不少人只是坐山吃空這些一家兩三代賴以生存的資金。儲(chǔ)蓄是從消費(fèi)者中釋放資源，投資是利用這些資源去創(chuàng)造資本。滿足今天的需要還是建造明天的資本，是發(fā)展中必須做出的決策。數(shù)量不菲的拆遷資金大量用于消費(fèi)性支出而非投資性資產(chǎn)支出，從長遠(yuǎn)看是不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。

3.擴(kuò)大社會(huì)分層

不同文化身份、地位的群體，有著不同的文化資本、文化品位、文化消費(fèi)和不同的生活方式及價(jià)值觀念。通過社會(huì)交往和生活行動(dòng)，同質(zhì)文化群體在社會(huì)上逐漸形成了一種共同的階層文化保護(hù)和排斥意識(shí)：文化屏障。經(jīng)濟(jì)資本是區(qū)分貧富家庭的基本指標(biāo)，但文化資本是不同階層的象征。相當(dāng)一部分失地農(nóng)牧民的財(cái)富，即經(jīng)濟(jì)資本暫時(shí)已經(jīng)接近或達(dá)到中產(chǎn)階層，但卻沒有具備相應(yīng)的文化資本和社會(huì)資本，沒有形成相應(yīng)的生活方式和社會(huì)價(jià)值觀念，更缺乏相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任感。失地農(nóng)牧民缺乏再創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的欲望和能力卻生活在炫耀性消費(fèi)中或依靠食利而生存，無疑在社會(huì)中形成了一個(gè)有點(diǎn)不倫不類的新階層。

4.加大社會(huì)撫養(yǎng)系數(shù)

依照法律規(guī)定，村委會(huì)有權(quán)管理本村屬于村農(nóng)牧民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，有義務(wù)支持和組織農(nóng)牧民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，有舉辦和管理本地的公共事務(wù)和公益事業(yè)的職責(zé)等。村委會(huì)只是農(nóng)村基層群眾性自治組織，不是行政單位。沒有公共財(cái)政支配權(quán)的村委會(huì)不是事業(yè)法人單位，被拆地方的村委會(huì)所留存的部分土地使用權(quán)出讓收入負(fù)責(zé)不了也負(fù)責(zé)不起所轄區(qū)域失地農(nóng)牧民群體未來的難以預(yù)計(jì)的社會(huì)撫養(yǎng)責(zé)任。未來的不確定性意味著所有的預(yù)測(cè)都有風(fēng)險(xiǎn)，而且其結(jié)果完全不可知，沒有納入社保體系中的失地農(nóng)牧民群體的未來社會(huì)保障支出最終將由政府來買單。

5.滋生民族矛盾

我國是個(gè)多民族國家，各民族在信仰、文化、語言、習(xí)俗上有很大差別。我們的社會(huì)環(huán)境很脆弱，諸多問題都不能掉以輕心。政府的行為不應(yīng)是追求某一方面的最大發(fā)展，而是要在各種目標(biāo)之間保持某種平衡。民族共同體的形成和發(fā)展與民族差異的存在，追根溯源，是由社會(huì)生產(chǎn)力一定的發(fā)展程度所決定的；民族間的交往，民族關(guān)系的狀況，民族矛盾的產(chǎn)生、存在和發(fā)展，歸根結(jié)底也取決于社會(huì)生產(chǎn)力一定的發(fā)展?fàn)顩r。生存維系民族的存在，發(fā)展問題是民族沖突的本質(zhì)問題。擴(kuò)大社會(huì)分層的、不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、沒有考慮失地農(nóng)牧民未來發(fā)展的貨幣性拆遷補(bǔ)償與安置方式，在少數(shù)民族地區(qū)潛在著民族矛盾問題。

二、解決思路

1.市民化原則

在我國的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)里，農(nóng)民或牧民雖然是身份概念，但卻與教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等多項(xiàng)社會(huì)福利待遇緊密相關(guān)，致使農(nóng)牧民與市民在經(jīng)濟(jì)上（利益上、待遇上）甚至權(quán)利上都存在差距。在城市化進(jìn)程中，失地農(nóng)牧民不同于無地農(nóng)牧民，無地是時(shí)間問題，集體土地重新承包時(shí)就會(huì)有地；失地是永久性、后延性的。既然失地農(nóng)牧民已經(jīng)為公共事業(yè)而失去了終身賴以生存的土地，政府就要考慮其子孫的問題，把失地農(nóng)牧民的眼前利益和長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，就應(yīng)該改變農(nóng)牧民身份，將其變?yōu)槭忻?，享有市民的?quán)利。

2.社會(huì)保障化原則

建立多層次的社會(huì)安全和保障體系是在有風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素的環(huán)境下對(duì)最弱勢(shì)人群的有利保護(hù)，其經(jīng)濟(jì)意義上的保護(hù)作用更明顯。變失地農(nóng)牧民身份為市民身份，就要從根本上解決其生活的長遠(yuǎn)生計(jì)和后顧之憂。在失地農(nóng)牧民補(bǔ)償保障機(jī)制里，要以年齡為依據(jù)，按當(dāng)?shù)厥忻竦臉?biāo)準(zhǔn)為失地者補(bǔ)辦養(yǎng)老、醫(yī)保、失業(yè)保險(xiǎn)等社保，達(dá)到退休年齡的與當(dāng)?shù)厥忻褚粯宇I(lǐng)取養(yǎng)老金。

3.資助式教育原則

T.W.舒爾茨說過：“土地本身并不是使人貧困的主要因素，而人的能力和素質(zhì)卻是決定貧困的關(guān)鍵。”在各項(xiàng)人類活動(dòng)中，人力資源是唯一具有創(chuàng)造性的因素。人力資源是其他生產(chǎn)力要素的掌握者和使用者，擁用有主動(dòng)性和能動(dòng)性，是促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的第一要素。在影響生產(chǎn)力水平的要素中，人力資源是首要的要素。人是知識(shí)、信息和技術(shù)的載體，人力資源是當(dāng)代和未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩大支柱之一，是社會(huì)活動(dòng)中居于主導(dǎo)地位的能動(dòng)資源。亦如英格爾斯所指出的：“如果一個(gè)國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實(shí)生命的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運(yùn)用這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個(gè)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇是不可避免的。再完美的現(xiàn)代制度和管理方式，再先進(jìn)的技術(shù)工藝，也會(huì)在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆?！睋?jù)美國學(xué)者阿列克斯·英克爾斯的研究，“在決定一個(gè)人的現(xiàn)代性水平方面，教育是一個(gè)首要的因素”。從日本和英國的現(xiàn)代化過程來看，“平民教育的傳播是推動(dòng)現(xiàn)代化的重要因素”。少數(shù)民族與漢民族一樣渴求富裕和幸福的生活，但他們對(duì)追求幸福生活的方式仍然比較嚴(yán)重地受到他們民族初期思想的影響，少數(shù)民族地區(qū)落后的一個(gè)內(nèi)在原因就是文化上的落后。各民族發(fā)展初期并沒有智力差異，但一定發(fā)展條件下產(chǎn)生了民族在文化水平方面的差異。許多少數(shù)民族在自身漫長的進(jìn)化過程中形成的思想特點(diǎn)阻礙了他們與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展，但這種差異是可以通過教育來彌補(bǔ)的。

二戰(zhàn)結(jié)束后，為提高幾乎沒有過工作經(jīng)歷的參加二戰(zhàn)的美軍士兵的生存能力，美國《退伍軍人權(quán)利法》規(guī)定，所有軍人退役之后都一視同仁能得到福利。在教育福利上，依據(jù)服役時(shí)間的長短，政府支付最長48個(gè)月的學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)及每月的生活津貼。退伍軍人自己選擇能夠取得入學(xué)許可的任何學(xué)?；蚺嘤?xùn)項(xiàng)目。最終，二戰(zhàn)退伍軍人共有220萬進(jìn)入大學(xué)讀書，350 萬就讀職業(yè)學(xué)校，150萬參加在職培訓(xùn)，70萬接受了農(nóng)業(yè)培訓(xùn)。在上大學(xué)的退伍軍人當(dāng)中，大約半數(shù)已經(jīng)結(jié)婚，25%已經(jīng)為人父母?！锻宋檐娙藱?quán)利法》不僅幫助各種背景的人獲得高等教育，使公眾改變對(duì)高等教育的看法：每個(gè)人，無論年齡、 性別、種族、宗教或家庭狀況，都可以而且應(yīng)該享有受教育的機(jī)會(huì)。失地農(nóng)牧民勞動(dòng)力除了種地外無其他專業(yè)技能，與其煞費(fèi)苦心地暫時(shí)安排他們?nèi)プ鰟偃尾涣嘶虿辉敢庾龅墓ぷ?，還不如提高其職業(yè)技能、增強(qiáng)其生存能力。改變這些為了城市建設(shè)和發(fā)展成為失地農(nóng)牧民勞動(dòng)力的生計(jì)方式，幫助其提高職業(yè)技能增強(qiáng)生存能力是政府義不容辭的責(zé)任。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距巨大，制度安排上統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和失地農(nóng)民安置辦法不現(xiàn)實(shí)也不可能存在，但失地農(nóng)牧民勞動(dòng)力的福利教育卻是可以一致的。我們應(yīng)借鑒美國《退伍軍人權(quán)利法》的做法，在經(jīng)濟(jì)與文化本身就比較落后、難以借鑒沿海發(fā)達(dá)地方拆遷安置模式的少數(shù)民族地區(qū)積極探索拆遷失地農(nóng)牧民勞動(dòng)力的福利教育模式。

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*本文為青海省“123”科技支撐工程項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2012-G-157A ） 的研究成果。

（作者簡介：陽少華，青海銅業(yè)有限責(zé)任公司工程師；陽征保，湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授；彭超，湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)師）