試析我國法律的立法程序及立法體制

閆軍

一、立法程序的含義及其特點(diǎn)

1.立法程序的含義。所謂法律制定程序即立法程序，是指有法律制定權(quán)的國家機(jī)關(guān)在創(chuàng)制、認(rèn)可、修改或者廢止規(guī)范性法律文件的活動(dòng)中所必須遵守的步驟和方法。

狹義的立法程序僅指國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)創(chuàng)制、認(rèn)可、修改或廢止法律的程序。廣義的立法程序包括一切具有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)創(chuàng)制、認(rèn)可、修改或廢止規(guī)范性法律文件的程序。根據(jù)《中華人民共和國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》和《全國各國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定及我國的立法實(shí)踐，我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)立法的基本程序包括：法律案的提出、法律草案的審議、法律草案的表決與通過、法律的公布等。

2.立法程序的特點(diǎn)。立法程序的特點(diǎn)包括：（1）法律制定即是國家的一項(xiàng)專有活動(dòng)，也是國家履行職能的主要方式之一；（2）法律制定既包括有創(chuàng)制權(quán)的國家機(jī)關(guān)進(jìn)行的法律制定的活動(dòng)，也包括經(jīng)授權(quán)的國家機(jī)關(guān)進(jìn)行的法律制定活動(dòng)；（3）法律制定既包括法律制定活動(dòng)，也包括法律修改、補(bǔ)充、廢止以及認(rèn)可活動(dòng)；（4）現(xiàn)代社會(huì)的法律制定活動(dòng)是一種嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行的活動(dòng)。

法律制定的體制，即立法體制，是指有關(guān)法的創(chuàng)制的權(quán)限劃分所形成的制度和結(jié)構(gòu)，它既包括中央和地方關(guān)于法的創(chuàng)制權(quán)限的劃分制度和結(jié)構(gòu)，也包括中央各國家機(jī)關(guān)之間及地方各國家機(jī)關(guān)之間關(guān)于法的創(chuàng)制權(quán)限的劃分制度和結(jié)構(gòu)。

我國現(xiàn)行的立法體制是結(jié)合我國具體情況獨(dú)創(chuàng)的一種“一元、兩級(jí)、多層次”的立法體制。所謂一元，是指根據(jù)我國憲法規(guī)定，我國是一個(gè)單一制的多民族國家，因此，我國的立法體制是同一的，一體化的，全國范圍內(nèi)指存在一個(gè)統(tǒng)一的立法體系，不存在兩個(gè)或兩個(gè)以上的立法體系。所謂“兩元”，是指根據(jù)憲法規(guī)定，我國立法體制分為中央立法和地方立法兩個(gè)立法等級(jí)。所謂“多層次”，是指根據(jù)憲法規(guī)定，不論是中央級(jí)立法，還是地方級(jí)立法，都可以各自分成若干個(gè)層次和類別。

二、我國全國人大及其常委會(huì)制定法律的程序

（一）法律案的提出。這是全國人大及其常委會(huì)立法程序的第一階段。所謂提出法律案，就是根據(jù)有關(guān)規(guī)定，享有相應(yīng)職權(quán)的國家機(jī)關(guān)或個(gè)人向全國人大或其常委會(huì)提出關(guān)于制定、修改、廢止法律的議案。

這里的“法律”是狹義上的，不包括憲法。因?yàn)?，憲法的修改有特別程序，《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第64條規(guī)定：“憲法的修改，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上的全國人民代表大會(huì)代表提議?！?/p>

根據(jù)憲法和《立法法》的規(guī)定，有權(quán)向全國人民代表大會(huì)提出法律的國家機(jī)關(guān)或個(gè)人是：（多選）（1）全國人民代表大會(huì)主席團(tuán)；（2）全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)；（3）全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)；（4）國務(wù)院；（5）中央軍事委員會(huì)；（6）最高人民法院；（7）最高人民檢察院；（8）一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名。 根據(jù)憲法和《立法法》的規(guī)定，有權(quán)向全國人大常委會(huì)提出法律案的機(jī)關(guān)和個(gè)人是：（1）委員長(zhǎng)會(huì)議；（2）全國人大各專門委員會(huì)；（3）國務(wù)院；（4）中央軍事委員會(huì)；（5）最高人民法院；（6）最高人民檢察院；（7）常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名。

（二）法律案的審議

審議法律案，就是全國人大及其常委會(huì)就已經(jīng)列入會(huì)議議程的法律案進(jìn)行審查討論。這是立法程序的第二個(gè)階段，也是立法程序中的關(guān)鍵階段。

全國人民代表大會(huì)審議法律案的程序是：（1）聽取關(guān)于法律草案的說明。（2）各代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審議。（3）法律委員會(huì)對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議。（4）通過審議結(jié)果的報(bào)告和法律草案修改稿。

全國人大常委會(huì)審議法律案的程序是：（1）聽取提案人對(duì)該法律案的說明并進(jìn)行初步審議。（2）聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要內(nèi)容的匯報(bào)并進(jìn)一步審議。（3）聽取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，由分組會(huì)議對(duì)法律草案修改稿進(jìn)行審議。

（三）法律案的通過

通過法律案，是指全國人大及其常委會(huì)通過表決來決定法律草案能否成為正式法律的活動(dòng)。這是立法程序中的重要一環(huán)，它決定著一部法律草案能否最終成為正式法律。在我國，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過法律案都是采用表決通過的方式進(jìn)行的。憲法的修正以全國人民代表大會(huì)全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過。根據(jù)《立法法》第22條和第40條的規(guī)定，全國人民代表大會(huì)通過法律案，是由主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決，由全體代表的過半數(shù)通過；全國人大常委會(huì)通過法律案，由委員長(zhǎng)會(huì)議提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議表決，由常務(wù)委員會(huì)全體組成人員的過半數(shù)通過。

（四）法律的公布

公布法律，就是將立法機(jī)關(guān)通過的法律用一定方式和形式公之于眾。憲法規(guī)定由國家主席根據(jù)全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定公布法律。主席令載明該法律的制定機(jī)關(guān)、通過和施行日期。

三、立法體制

立法體制是指關(guān)于法的創(chuàng)制，權(quán)限上劃分的制度，即對(duì)一個(gè)國家中各國家機(jī)關(guān)及其人員制訂、認(rèn)可、修改、廢止法律和其他規(guī)范性法律文件的權(quán)限進(jìn)行劃分的制度。根據(jù)我國憲法和有關(guān)國家機(jī)關(guān)組織法律規(guī)定，我國各級(jí)種類國家機(jī)關(guān)的創(chuàng)制權(quán)限如下：

①最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的權(quán)限是：修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律的權(quán)力歸全國人民代表大會(huì)。全國人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。②最高國家行政機(jī)關(guān)及其所屬機(jī)關(guān)的權(quán)限是：根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令由國務(wù)院做出。國務(wù)院各部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章。③地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的權(quán)限是：地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，有權(quán)依照法律規(guī)定的權(quán)限通過和發(fā)布決議。省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人大常委會(huì)備案。省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)，可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)審議制定，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。由于民族區(qū)域自治制度，民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省或自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。④地方國家行政機(jī)關(guān)的權(quán)限是：地方各級(jí)人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)，有權(quán)依照法律規(guī)定的權(quán)限發(fā)布決定和命令。省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律和行政法規(guī)，制定規(guī)章?？h以上人民政府的下屬部門可以發(fā)布命令和指示。