我國(guó)城市流動(dòng)攤販治理問(wèn)題研究

張一馳

摘 要：在我國(guó)，流動(dòng)攤販的管理問(wèn)題受到廣泛的關(guān)注，流動(dòng)攤販的普遍存在與城市政府對(duì)攤販的頻繁取締之間產(chǎn)生了多種矛盾。政府應(yīng)該如何對(duì)待流動(dòng)攤販，應(yīng)該采取何種政策管理流動(dòng)攤販以構(gòu)建和諧社會(huì)，值得學(xué)者們探討。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)攤販；城市管理；公共政策

中圖分類號(hào)：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-8937（2013）20-0028-02

我國(guó)正處在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，隨著市場(chǎng)化的加快，漸漸形成了一個(gè)包括下崗職工、無(wú)業(yè)人員、殘疾人、進(jìn)城剩余勞動(dòng)力等組成的弱勢(shì)群體，流動(dòng)攤販正是脫胎于這個(gè)群體。雖然流動(dòng)攤販滿足了城市中大部分低收入階層的消費(fèi)需求，并且滿足了其自身發(fā)展的需要。但是，大量的流動(dòng)攤販也成為我國(guó)城市治理的一道難題，政府部門(mén)與流動(dòng)攤販之間的矛盾沖突經(jīng)常出現(xiàn)。這些矛盾不利于我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建，也給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展帶來(lái)了一定的隱患，社會(huì)各界要求改革現(xiàn)有流動(dòng)攤販治理模式的呼聲越來(lái)越高。

1 我國(guó)流動(dòng)攤販治理現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國(guó)流動(dòng)攤販治理問(wèn)題多多，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，暴力事件時(shí)有發(fā)生。近些年來(lái)，城管暴力執(zhí)法事件與攤販暴力抗法事件，多次見(jiàn)諸報(bào)端，例如，比較典型的“夏俊峰案”、“崔英杰案”、廣州城管手掐女?dāng)傌湹仁录?，這些事件在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈的反響。

其次，政府執(zhí)法形象差，群眾支持流動(dòng)攤販。以城管為主要力量治理流動(dòng)攤販的過(guò)程中，出現(xiàn)了很多負(fù)面新聞，這些使城管在人民群眾心中的合法性、權(quán)威性大大降低，社會(huì)上甚至出現(xiàn)了許多“段子”來(lái)調(diào)侃城管或者表達(dá)自己的不滿，例如“三千城管的戰(zhàn)斗力抵的上一個(gè)師”等。與此同時(shí)，流動(dòng)攤販由于自身特性，能夠?yàn)榫用裉峁┍忝穹?wù)和不同層次的消費(fèi)物品，為其生活帶來(lái)了便利。因此，居民們往往對(duì)流動(dòng)攤販這一弱勢(shì)群體抱以同情與支持的態(tài)度，而對(duì)政府部門(mén)的執(zhí)法行動(dòng)則表示不理解、不支持。

最后，流動(dòng)攤販治理效果很難持久。我們經(jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)，在城市管理執(zhí)法人員工作期間，流動(dòng)攤販數(shù)量會(huì)有明顯減少。但是在他們下班后，流動(dòng)攤販數(shù)量又增多，政府執(zhí)法部門(mén)與流動(dòng)攤販之間仿佛在進(jìn)行一場(chǎng)“博弈游戲”，經(jīng)常出現(xiàn) “你進(jìn)我退、你退我進(jìn)”的情況，治理成果很難能從根本上得到鞏固。這種的現(xiàn)象表明了我國(guó)政府對(duì)流動(dòng)攤販的管理僅是停留在表面的治理，是一種短期行為。

2 流動(dòng)攤販產(chǎn)生的原因

2.1 城市發(fā)展定位不合理

改革開(kāi)放后，我國(guó)實(shí)行增長(zhǎng)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，GDP增長(zhǎng)率是衡量發(fā)展速度的主要指標(biāo)。十六屆六中全會(huì)召開(kāi)之后，我國(guó)做出了以人為本的科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略的決定。但是我國(guó)政府的管理體制無(wú)法迅速做出轉(zhuǎn)變，依舊為舊發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)。

GDP數(shù)字可以簡(jiǎn)單明了地反映地方管理者的執(zhí)政成績(jī)。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)的政績(jī)考核指標(biāo)中GDP增長(zhǎng)率占的比重很大，GDP的高低成為領(lǐng)導(dǎo)干部升遷去留的惟一標(biāo)準(zhǔn)。在這種政績(jī)考核體制之下，地方政府更情愿地將大量的資源投放到能夠創(chuàng)造出GDP業(yè)績(jī)的產(chǎn)業(yè)而非那些GDP數(shù)字較小的領(lǐng)域。這種短期化行為將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害普通群眾的基本利益。比如，我國(guó)許多城市不顧自身?xiàng)l件的限制，一味地進(jìn)行現(xiàn)代化城市建設(shè)，但是卻忽視了城市居民本身的需求，在城市發(fā)展戰(zhàn)略上出現(xiàn)了偏差、扭曲了城市空間資源配置、造成了城市服務(wù)系統(tǒng)功能的失調(diào)。城市中高樓大廈、商業(yè)中心、大型超市越來(lái)越多，小菜場(chǎng)等一些貼近百姓生活的便民設(shè)施卻越來(lái)越少卻銷聲匿跡；政府的辦公場(chǎng)所越來(lái)越奢華，百姓所需的小小修車攤、早點(diǎn)攤卻無(wú)跡可尋。重表面、輕民生的建設(shè)行為加大了城市管理者與普通民眾的矛盾，城市功能的缺乏也為流動(dòng)攤販的產(chǎn)生與擴(kuò)張?zhí)峁┝丝臻g。

2.2 低素質(zhì)勞動(dòng)力引起流動(dòng)攤販就業(yè)的擴(kuò)張

在濫用資源的增長(zhǎng)優(yōu)先發(fā)展模式下，我國(guó)低素質(zhì)勞動(dòng)力規(guī)模迅速擴(kuò)大并且很難向高素質(zhì)勞動(dòng)力發(fā)展。因此，低素質(zhì)勞動(dòng)力群體中的大多數(shù)人只能從事一些簡(jiǎn)單勞動(dòng)，流動(dòng)攤販群體的規(guī)模也越來(lái)越大。

我國(guó)勞動(dòng)力嚴(yán)重的供過(guò)于求的現(xiàn)象，主要是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中較差的就業(yè)吸納能力和較大的人口基數(shù)兩方面原因造成的。例如，2010年我國(guó)城鎮(zhèn)需就業(yè)人口總數(shù)超過(guò)2 400萬(wàn)，新生勞動(dòng)力達(dá)到1 500萬(wàn)，但是全年能夠提供的就業(yè)崗位僅1 200萬(wàn)，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了需求。如此嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)將數(shù)以萬(wàn)計(jì)的人排斥在正規(guī)經(jīng)濟(jì)規(guī)模之外，不少人迫于生存壓力不得不進(jìn)入流動(dòng)攤販行業(yè)。另外，流動(dòng)攤販這個(gè)行業(yè)本身的特點(diǎn)也使得其規(guī)模不斷擴(kuò)大。首先，低素質(zhì)的勞動(dòng)力由于受到自身年齡、知識(shí)、技能、體力、資金、資源等條件的限制，無(wú)法投身于正規(guī)就業(yè)中，他們只好選擇進(jìn)入各方面要求較低的流動(dòng)攤販行業(yè)中。其次，攤販經(jīng)營(yíng)成本小，見(jiàn)效快。攤販所需成本主要是勞動(dòng)力和時(shí)間，資金成本較小。這比較符合大多數(shù)從業(yè)者的實(shí)際情況。只要個(gè)人能夠吃苦、能夠堅(jiān)持、善于經(jīng)營(yíng)，就能夠使投入與產(chǎn)出達(dá)到最優(yōu)配置、將經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)降到最小。最后，流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)的適應(yīng)性強(qiáng)，靈活度大，即使經(jīng)營(yíng)失敗，也比較容易轉(zhuǎn)入其他經(jīng)營(yíng)方向。

2.3 城市的低端需求為流動(dòng)攤販的發(fā)展創(chuàng)造了條件

中國(guó)城市中大量低收入群體在日常生活中十分依賴流動(dòng)攤販。他們必須想盡辦法降低生活成本，從流動(dòng)攤販那里購(gòu)買低花費(fèi)的商品和服務(wù)也就成了他們無(wú)奈的選擇。流動(dòng)攤販的雖禁尤盛正是這種關(guān)系的反映。

在城市居民中，低收入群體的典型就是下崗、失業(yè)工人，他們構(gòu)成流動(dòng)攤販的主顧。這部分人生活比較艱難，其收入只能夠承擔(dān)流動(dòng)攤販提供的商品和服務(wù)。在外來(lái)務(wù)工人口中，農(nóng)民工占據(jù)了低收入群體中的很大比重，他們比本地居民中的低收入者更加依賴廉價(jià)的生活必需品。農(nóng)民工們的勞動(dòng)條件普遍較差并且薪水較低。他們也不能享受醫(yī)療保險(xiǎn)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌金，失業(yè)保險(xiǎn)金，工傷保險(xiǎn)金等社會(huì)保障待遇。同時(shí)，城市并不是他們的歸屬地，許多人在城市生活時(shí)都盡可能的節(jié)衣縮食以便把報(bào)酬節(jié)約下來(lái)帶回家鄉(xiāng)。因此，他們更傾向于從流動(dòng)攤販?zhǔn)袌?chǎng)中購(gòu)買生活用品及服務(wù)。

3 街頭攤販治理的公共政策回應(yīng)

3.1 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，合理定位城市目標(biāo)

現(xiàn)階段，我國(guó)政府對(duì)流動(dòng)攤販的管理措施只能說(shuō)是局部的修補(bǔ)，不能從根本上改觀現(xiàn)狀。所以說(shuō)政府必須真正地落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。

首先，要降低GDP增長(zhǎng)在政績(jī)考核中的權(quán)重，使之回歸到合理的水平。其次，政府要注重低端部門(mén)改造。一是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，注重開(kāi)發(fā)能夠吸納大量低素質(zhì)勞動(dòng)力的人力資本密集產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)和幫助他們挖掘自身的價(jià)值。這些產(chǎn)業(yè)是以為低素質(zhì)勞動(dòng)力提供發(fā)展機(jī)會(huì)為目的，而不是單純的創(chuàng)造GDP。二是合理利用城市空間，規(guī)劃建設(shè)出既能滿足流動(dòng)攤販就業(yè)，又能提高環(huán)境管制效率的相關(guān)設(shè)施，擴(kuò)展城市環(huán)境對(duì)低端部門(mén)的容納能力，為該部門(mén)就業(yè)者提供更多發(fā)展機(jī)會(huì)。

3.2 對(duì)流動(dòng)攤販提供合法合理的扶持依據(jù)

參照有關(guān)國(guó)際組織的研究成果，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到流動(dòng)攤販實(shí)際上是一種低端非正規(guī)就業(yè)，是一種合法的就業(yè)形式。因此，我們有必要從法律法規(guī)上確立流動(dòng)攤販的合法性。

首先，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)電視，報(bào)刊，雜志等媒體宣傳方式，發(fā)揮其權(quán)威作用，大力宣傳非正規(guī)就業(yè)理念，明確非正規(guī)就業(yè)是一種合法正當(dāng)?shù)木蜆I(yè)，積極介紹國(guó)外非正規(guī)就業(yè)情況，將非正規(guī)就業(yè)納入政府管理扶持的范圍，從而改變?nèi)藗儗?duì)非正規(guī)就業(yè)的偏見(jiàn)。政府需要在社會(huì)上樹(shù)立一種正確的現(xiàn)代就業(yè)觀，即只要?jiǎng)趧?dòng)者是憑借自身能力、從事合法的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲取勞動(dòng)報(bào)酬，不論你做什么、以何種方式做、在什么經(jīng)濟(jì)部門(mén)。其次，政府管理部門(mén)可以借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)制定相關(guān)法律法規(guī)。在立法工作中，要肯定非正規(guī)就業(yè)的地位和作用，明確合法的非正規(guī)就業(yè)形式和適用范圍；并根據(jù)我國(guó)情況，制定專門(mén)的適用于非正規(guī)就業(yè)的法律法規(guī)。最后，政府部門(mén)需要修改和調(diào)整現(xiàn)有一些法律法規(guī)中與非正規(guī)就業(yè)相沖突的條例，補(bǔ)充完善那些適應(yīng)非正規(guī)就業(yè)形式特點(diǎn)的規(guī)定，形成一套較為合理完備的制度。這些政策法規(guī)的出臺(tái)，流動(dòng)攤販都會(huì)從中收益。

3.3 加大綜合扶持力度

下崗職工和外來(lái)務(wù)工人員占據(jù)了城市流動(dòng)攤販就業(yè)群體的大多數(shù)，他們?cè)诰蜆I(yè)謀生中面臨的主要問(wèn)題就是資金匱乏。一方面，絕大多數(shù)失業(yè)下崗職工和外來(lái)務(wù)工人員本身收入有限，很少能在生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)中持續(xù)的投入資金，有時(shí)候生意都無(wú)法維持下去，更不用提擴(kuò)張和發(fā)展了。另一方面，他們不能夠提供正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款所需要的擔(dān)保物，缺少資信擔(dān)保，無(wú)法獲得貸款資金，融資渠道匱乏。所以，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)貸款的扶持力度，如建立面向小型、微型企業(yè)和自謀職業(yè)者的貸款擔(dān)?；?，拓寬他們的融資渠道，緩解他們的融資困難。例如，上海市曾出臺(tái)政策，如果非正規(guī)勞動(dòng)組織在初期發(fā)展過(guò)程中存在融資困難的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)可以幫助他們向上海市促進(jìn)就業(yè)基金申請(qǐng)開(kāi)業(yè)貸款擔(dān)保。這些做法，在某種程度上緩解了非正規(guī)就業(yè)群體的融資問(wèn)題。

另外，政府還可以通過(guò)培訓(xùn)提高流動(dòng)攤販就業(yè)者技能。一是加大教育培訓(xùn)投入。由于流動(dòng)攤販就業(yè)者大多數(shù)比較貧困，培訓(xùn)過(guò)程中的費(fèi)用需要由政府和一些相關(guān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。二是要完善職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。政府的主要職責(zé)是統(tǒng)籌規(guī)劃，不需要直接參與到具體工作中。政府需要明確勞動(dòng)部門(mén)的培訓(xùn)職能，規(guī)范培訓(xùn)市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和服務(wù)工作，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量培訓(xùn)流動(dòng)攤販就業(yè)人員。三是要做好就業(yè)信息的傳播工作。流動(dòng)攤販就業(yè)人員在就業(yè)觀念、職業(yè)選擇、經(jīng)營(yíng)選項(xiàng)等方面沒(méi)有什么概念，經(jīng)常是市場(chǎng)上什么東西火爆，便“一窩蜂”地參與其中。一種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目如果進(jìn)入者增多，他們之間的競(jìng)爭(zhēng)力也會(huì)加大，許多從業(yè)者將會(huì)不適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)而面臨淘汰。因此在培訓(xùn)過(guò)程中政府部門(mén)要特別注意指導(dǎo)流動(dòng)攤販就業(yè)者進(jìn)行職業(yè)規(guī)劃，利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這樣，不但能夠引導(dǎo)流動(dòng)攤販就業(yè)人員轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，又能增強(qiáng)其市場(chǎng)適應(yīng)能力。

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