開(kāi)展民事類(lèi)案監(jiān)督的實(shí)踐與效果

劉鴻蕓

一、類(lèi)案監(jiān)督概述

類(lèi)案監(jiān)督的概念并未在憲法和法律的條文中明確地提出，它是相對(duì)于個(gè)案監(jiān)督而言的。個(gè)案是已進(jìn)入訴訟程序的每一個(gè)案件的情節(jié)、性質(zhì)、類(lèi)型、訴求、結(jié)果、歸屬基本不同或完全不同的案件的獨(dú)體；類(lèi)案則是已進(jìn)入民事訴訟程序并在事實(shí)認(rèn)定和法律適用上高度相似或高度相關(guān)性的某一類(lèi)案件的集合。如以民法的分支作為劃分依據(jù)的合同糾紛、虛假訴訟、離婚糾紛、勞動(dòng)糾紛、商品房購(gòu)銷(xiāo)糾紛等類(lèi)案；也可以某一程序作為劃分依據(jù)的如，不予立案、管轄異議、審限超期、送達(dá)等類(lèi)案。民事類(lèi)案監(jiān)督，就是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)申訴的某一類(lèi)民事案件裁判中不合法、不一致、不規(guī)范、自相矛盾之處，向人民法院提出抗訴或發(fā)出檢察建議，以糾正其不正確裁判的行為，保障法律正確統(tǒng)一實(shí)施的檢察監(jiān)督制度。類(lèi)案監(jiān)督解決的是人民法院司法中帶有普遍性的共性問(wèn)題，是對(duì)法院民事審判活動(dòng)中合法性的監(jiān)督。

類(lèi)案監(jiān)督與個(gè)案監(jiān)督既有普遍的聯(lián)系也有明顯的區(qū)別。個(gè)案是類(lèi)案的基礎(chǔ)，是通過(guò)每一個(gè)獨(dú)立的個(gè)案發(fā)現(xiàn)普遍存在的問(wèn)題，為類(lèi)案監(jiān)督提供線索。而類(lèi)案又是對(duì)某一時(shí)空條件下，個(gè)案的特點(diǎn)、類(lèi)型及共性問(wèn)題的歸納和提煉。個(gè)案監(jiān)督主要是監(jiān)督某個(gè)具體案件的法律適用及司法人員執(zhí)法過(guò)程中有無(wú)不當(dāng)?shù)穆殑?wù)行為，針對(duì)的是具體案件和具體的人。而類(lèi)案監(jiān)督的對(duì)象主要是某一類(lèi)案件、即包括實(shí)體也涵蓋程序的司法過(guò)程、政策運(yùn)用等執(zhí)法行為，不針對(duì)具體的案件和司法人員，發(fā)現(xiàn)和解決帶有共性的、普遍存在的機(jī)制和體制上的問(wèn)題。因而，個(gè)案監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的是個(gè)體正義，而類(lèi)案監(jiān)督試圖解決制度性的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)普遍正義。

二、對(duì)類(lèi)案實(shí)施監(jiān)督的法律依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院民事司法實(shí)施類(lèi)案監(jiān)督的民事檢察權(quán)來(lái)源于我國(guó)憲法和法律的規(guī)定。首先，我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律的規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉”。我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位表明，確保國(guó)家法律的正確統(tǒng)一實(shí)施，是法律監(jiān)督的根本目標(biāo)。其次，《人民檢察院組織法》第5條明確規(guī)定：“各級(jí)人民檢察院對(duì)于人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督”。為此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判過(guò)程實(shí)施監(jiān)督必然地成為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。最后，新修改的《民事訴訟法》第14條“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，以部門(mén)法的形式賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟進(jìn)行監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)職能。同時(shí)《民事訴訟法》中也對(duì)這一職能的行使規(guī)定了一定的程序，其運(yùn)用由于具有法律上的保證，而更加直接地發(fā)揮作用。法律監(jiān)督的核心是規(guī)范執(zhí)法。在訴訟效率及程序正義價(jià)值被社會(huì)日益推崇的今天，檢察機(jī)關(guān)就人民法院在民事司法過(guò)程中對(duì)法律的執(zhí)行和遵守情況進(jìn)行依法監(jiān)督，糾正某一類(lèi)案件中普遍存在的、帶有共性的違法情形，以維護(hù)國(guó)家法律的正確統(tǒng)一實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正和程序公正的價(jià)值追求，是建立公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的必然要求。

類(lèi)案監(jiān)督通常有以下三種做法：一是個(gè)案對(duì)比法。個(gè)案對(duì)比法是指，通過(guò)對(duì)特定時(shí)空條件下，不同的司法者，對(duì)案情基本相似的個(gè)案不同判決的分析，找出司法中存在的問(wèn)題。二是類(lèi)案分析法。類(lèi)案分析法，就是對(duì)一個(gè)時(shí)期以來(lái)，法院已經(jīng)判決的某一類(lèi)案件進(jìn)行比較分析，找出審判過(guò)程中存在的問(wèn)題。寫(xiě)出專(zhuān)題報(bào)告，提交給相關(guān)的法院，使得法院對(duì)此類(lèi)案件引起足夠的重視，達(dá)到監(jiān)督的效果。三是專(zhuān)題調(diào)查法。專(zhuān)題調(diào)查法，適用于常見(jiàn)類(lèi)型案件，或新型的、有爭(zhēng)議的案件，檢察機(jī)關(guān)對(duì)由于地域和承辦人的不同，也會(huì)導(dǎo)致判決存在較大差異的這一類(lèi)案件進(jìn)行調(diào)研，從中發(fā)現(xiàn)從單個(gè)判決中無(wú)法發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。在有明顯參照系的情況下向法院提出糾正意見(jiàn)，也易得到法院的認(rèn)可，從而起到個(gè)案監(jiān)督無(wú)法起到的效果。

從監(jiān)督方式上，通過(guò)抗訴、向法院發(fā)出檢察建議，糾正法院在民事審判活動(dòng)中普遍存在的違法問(wèn)題、與法院建立聯(lián)席會(huì)議制度向其提出監(jiān)督意見(jiàn)、對(duì)于提出檢察建議而法院拒不采納的，可以向人大報(bào)告和通過(guò)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)法院通報(bào)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)類(lèi)案監(jiān)督的效果?？傊?，監(jiān)督效果的顯現(xiàn)，需要在法律框架內(nèi)多種監(jiān)督方式的配合，來(lái)增強(qiáng)其對(duì)法院民事審判活動(dòng)監(jiān)督的有效性。

三、開(kāi)展民事類(lèi)案監(jiān)督的實(shí)踐與效果

我院民行檢察監(jiān)督科從上一年度受理的民事行政申訴案件中，發(fā)現(xiàn)有8件屬法院公告送達(dá)缺席判決而導(dǎo)致當(dāng)事人申訴的，占全年案件受理數(shù)的16.3%。在民事訴訟中，送達(dá)是法院、當(dāng)事人和其他訴訟參與人之間訴訟行為的基本聯(lián)系方式和法院傳遞訴訟信息的手段，貫穿于整個(gè)訴訟活動(dòng)的始末，影響著當(dāng)事人訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。判決一經(jīng)送達(dá)，就伴隨著當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的變更，是法院審判中至關(guān)重要的基礎(chǔ)性程序工作。我院針對(duì)法院送達(dá)中存在的主要問(wèn)題和原因，以類(lèi)案分析法為切入點(diǎn)，調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出對(duì)策，依法監(jiān)督向法院發(fā)出檢察建議，得到了法院的有效回應(yīng)，監(jiān)督效果非常顯著。

（一）逐案剖析梳理，查找送達(dá)類(lèi)申訴案件中存在的主要問(wèn)題

我院對(duì)這8件法院送達(dá)類(lèi)申訴案件進(jìn)行審查、調(diào)研、分析、總結(jié)，發(fā)現(xiàn)存在如下主要問(wèn)題：

1.沒(méi)有嚴(yán)格公告送達(dá)的適用條件?！睹袷略V訟法》第84條規(guī)定：“受送達(dá)人下落不明，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無(wú)法送達(dá)的，公告送達(dá)”。在排序上，公告送達(dá)是法院最后的選擇；在適用條件上，應(yīng)受到比較嚴(yán)格的限制。發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題體現(xiàn)在以下兩方面：

一方面，因受送達(dá)人“下落不明”，適用公告的理由不充分。最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)民法通則若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第26條規(guī)定：“下落不明是指公民離開(kāi)最后住所地沒(méi)有音訊的情況”。公告送達(dá)屬推定送達(dá)，判定受送達(dá)人下落不明需要相應(yīng)的證據(jù)加以支持。受送達(dá)人下落不明必須通過(guò)基層組織或其所在單位深入了解受送達(dá)人的真實(shí)情況后，由基層組織出具證明或由受送達(dá)人的直系親屬出具證明；也可由受送達(dá)人所在單位人事管理部門(mén)出具證明，方可確定為下落不明，再行公告。郵寄回執(zhí)中“家中無(wú)人”、“遷移人新址不詳”、“收件人外出”，均非受送達(dá)人下落不明。

另一方面，在沒(méi)有窮盡其他送達(dá)方式的情況下就適用公告。在8件公告送達(dá)申訴案中，有4件屬于沒(méi)有窮盡送達(dá)途徑，致使被告不能到庭訴訟。例如，李某與銀行借款合同申訴案中，銀行向法庭提供了受送達(dá)人李某兩個(gè)地址，一為戶(hù)籍所在地，李某的父母在此常住。二為李某的身份證住址，是李某經(jīng)常居住地地址。法院郵寄起訴狀時(shí)，投遞的地址為李某身份證上的地址，并未送達(dá)至李某本人及其近親屬。后法庭依據(jù)“特快專(zhuān)遞再投郵件批條”上注明的“收件人外出”認(rèn)定李某下落不明，采用了公告送達(dá)的方式。原審法院沒(méi)有將起訴文書(shū)送達(dá)至李某的戶(hù)籍所在地，也沒(méi)有請(qǐng)李某的愛(ài)人及親屬協(xié)助查找，在送達(dá)方式?jīng)]有窮盡的情況下，即認(rèn)定李某下落不明而采用公告送達(dá)實(shí)為不妥。

2.當(dāng)事人惡意提供虛假地址，導(dǎo)致被告不能到庭行使訴權(quán)。在劉某房屋所有權(quán)糾紛申訴案中，原告姜某某向法庭提供的受送達(dá)人劉某的戶(hù)籍所在地和經(jīng)常居住地。向法院隱瞞了劉某長(zhǎng)期在訴爭(zhēng)房居住的情況。隨后法院只將起訴文書(shū)等送達(dá)至原告提供的經(jīng)常居住地，此地與劉某毫無(wú)關(guān)聯(lián)。致使被告沒(méi)有收到應(yīng)訴文書(shū)，而后以下落不明采取公告的方式進(jìn)行送達(dá)。剝奪了申訴人劉某在原審中的答辯、舉證、質(zhì)證的權(quán)利，影響了案件的公正判決。

3.同一法院審理和執(zhí)行階段，送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)不同。表現(xiàn)為審理時(shí)以“下落不明”公告送達(dá)被告，但在執(zhí)行階段卻能送達(dá)執(zhí)行通知書(shū)。例如，在郭、宋二人與物業(yè)公司房屋租賃糾紛申訴案、李某與銀行借款合同申訴案中，均存在著法院使用特快專(zhuān)遞郵寄應(yīng)訴文書(shū)后，依據(jù)郵件批條上注明的“收件人外出”、“遷移人新址不詳”即認(rèn)定受送達(dá)人下落不明，采用了公告送達(dá)的方式。而同一法院在執(zhí)行階段下發(fā)的執(zhí)行通知書(shū)亦采用特快專(zhuān)遞方式送達(dá)至受送達(dá)人的戶(hù)籍所在地，由其近親屬簽收了該文書(shū)。

4.未向被告送達(dá)開(kāi)庭通知書(shū)的情況下，缺席審理；后公告法院又與實(shí)際審判法院不相符。在楊某某與中孚公司欠款糾紛申訴案中，楊某某到庭參加天津中孚公司提起的訴訟，未及審理被法院告之因故擇日開(kāi)庭。此后楊某某一直未收到再次開(kāi)庭的通知。法院審判卷中沒(méi)有再次通知楊某某開(kāi)庭的記錄。該法院在未向該案當(dāng)事人楊某某送達(dá)開(kāi)庭通知文書(shū)的情況下，缺席審理該案。后該法院以天津某縣人民法院名義在《人民法院報(bào)》登報(bào)公告向受送達(dá)人楊某某送達(dá)該案判決。

5.送達(dá)回證上填項(xiàng)不實(shí)，將受送達(dá)人名字填錯(cuò)。在郭某某房屋租賃合同糾紛申訴案中，申訴人郭某某的配偶孫某某（女）系訴爭(zhēng)房的承租人，法院在填發(fā)送達(dá)回證時(shí)，將受送達(dá)人孫某某名字寫(xiě)錯(cuò)，致使申訴人沒(méi)有收到法院郵寄的應(yīng)訴文書(shū)。送達(dá)回證備注欄中記載“家中無(wú)人”，但居委會(huì)出具證明，證實(shí)孫某某一家長(zhǎng)期居住于訴爭(zhēng)房。

6.對(duì)送達(dá)經(jīng)過(guò)、公告送達(dá)的原因，在法院審判卷宗中記載不詳或無(wú)記載。公告送達(dá)應(yīng)當(dāng)在案卷中記載適用公告程序的原因、查找認(rèn)證的過(guò)程、公告的方式和過(guò)程等，作為推定公告過(guò)程符合法律規(guī)定，及公告理由成立的依據(jù)。在這8件送達(dá)類(lèi)申訴案中，均存在著卷宗中記載不詳或無(wú)記載的情況。

（二）發(fā)出檢察建議，全面落實(shí)對(duì)法院送達(dá)程序的檢察監(jiān)督

公告送達(dá)應(yīng)當(dāng)以受送達(dá)人為核心，強(qiáng)化信息的有效傳播，在司法實(shí)踐中應(yīng)遵循審慎適用原則，以最大的可能防止公告送達(dá)濫用、提升公告送達(dá)的實(shí)效。為此，我院針對(duì)審查法院送達(dá)程序違法類(lèi)申訴案件中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和原因分析，提出建議：

1.嚴(yán)格執(zhí)行《民事訴訟法》第92條關(guān)于送達(dá)程序的規(guī)定，保證窮盡其他送達(dá)方式后方可使用公告送達(dá)。此8件公告送達(dá)的案件，當(dāng)事人均未看到法院的公告，司法實(shí)踐中也鮮有通過(guò)法院公告能夠送達(dá)的。因此，應(yīng)盡量采取其他送達(dá)方式進(jìn)行送達(dá)，以保證當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。

2.明確送達(dá)地址責(zé)任制。根據(jù)2003年《最高人民法院關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第8條第2項(xiàng)規(guī)定：“原告不能提供被告準(zhǔn)確的送達(dá)地址，人民法院經(jīng)查證后仍不能確定被告送達(dá)地址的，可以被告不明確為由駁回原告起訴?！笨梢?jiàn)，提供被告準(zhǔn)確的送達(dá)地址是原告的法律責(zé)任。從立案到案件審結(jié)，法官要盡告知義務(wù)，即告知原告提供錯(cuò)誤地址的不利后果，并將該告知情況記入筆錄，由原告確認(rèn)。確立原告的送達(dá)地址責(zé)任制度，可增強(qiáng)法律的約束性，避免送達(dá)不利，限制惡意訴訟的發(fā)生。

3.法院內(nèi)部增加對(duì)公告送達(dá)的審查、審批程序，來(lái)防止公告送達(dá)濫用。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“由申請(qǐng)公告送達(dá)的當(dāng)事人對(duì)受送達(dá)人下落不明的事實(shí)負(fù)證明責(zé)任，并由法院作適當(dāng)調(diào)查以核對(duì)相關(guān)情況”，此做法值得我們借鑒。申請(qǐng)公告送達(dá)的當(dāng)事人必須出具受送達(dá)人原住所地的居委會(huì)或派出所提供的受送達(dá)人下落不明的證明材料。主審法官對(duì)這些證明材料進(jìn)行必要的核實(shí)后，報(bào)庭長(zhǎng)審查、審批，核實(shí)無(wú)誤后方可依法定程序進(jìn)行公告送達(dá)。

4.加強(qiáng)與轄區(qū)街道、居委會(huì)基層組織的溝通聯(lián)系，使其對(duì)法院的送達(dá)工作給予有效的支持配合。可在直接送達(dá)前，先通過(guò)街道、居委會(huì)干部聯(lián)系通知當(dāng)事人主動(dòng)到法院領(lǐng)取法律文書(shū)。這樣既可以節(jié)約經(jīng)費(fèi)和人力，又大大提高工作效率。

5.發(fā)揮原告協(xié)助送達(dá)的作用。在立案時(shí)，可以讓原告寫(xiě)清被告、第三人的住址、工作單位、家庭電話(huà)、手機(jī)、近親屬聯(lián)系方式等，以便送達(dá)人員聯(lián)系。送達(dá)法律文書(shū)時(shí)，經(jīng)過(guò)查找，仍無(wú)法送達(dá)的，除公告送達(dá)外，還可告知原告，讓其協(xié)助法院送達(dá)。

6.加大對(duì)惡意訴訟的懲戒措施。對(duì)當(dāng)事人不提供、不正確提供對(duì)方當(dāng)事人送達(dá)地址的，人民法院有權(quán)采取民事訴訴法規(guī)定的妨害民事訴訟強(qiáng)制措施，來(lái)體現(xiàn)對(duì)惡意訴訟行為的制裁，彰顯法律的權(quán)威，提升法院的公信力。

（三）法院落實(shí)整改，檢法良性互動(dòng)效果好

該區(qū)法院收到檢察建議書(shū)之后，對(duì)檢察建議所反映的問(wèn)題高度重視，誠(chéng)懇地接受了檢察建議。并責(zé)成法院政策研究室負(fù)責(zé)，針對(duì)本院民事訴訟中的送達(dá)程序深入調(diào)研，摸清情況，實(shí)事求是地查找送達(dá)程序執(zhí)法中存在的問(wèn)題。通過(guò)回訪區(qū)檢察院民行辦案部門(mén)，與本院一線法官座談，對(duì)送達(dá)法律規(guī)定組織審判人員和法警進(jìn)行專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)討論，與兄弟法院進(jìn)行交流溝通等方式，認(rèn)真總結(jié)造成現(xiàn)狀的原因，提出了從八個(gè)方面解決送達(dá)中存在問(wèn)題的具體工作規(guī)范，提交法院審判委員會(huì)討論。同時(shí)，結(jié)合法院實(shí)際情況，編制出一套送達(dá)工作標(biāo)準(zhǔn)流程作為今后的執(zhí)法規(guī)范。檢法良性互動(dòng)，共同維護(hù)司法公正的監(jiān)督效果非常顯著。