我國國際河流開發(fā)與地緣合作挑戰(zhàn)

何大明 李運(yùn)剛 馮彥

一、國際河流的概念

在國際河流的定義中，存在著“國際河流”（International River）與“國際化河流”（Internationalized River）兩種解釋。地理上界定的國際河流有兩種基本類型，一種是指流經(jīng)兩個(gè)或兩個(gè)以上國家的河流，又稱跨國河流或多國河流，如亞洲的瀾滄江—湄公河、雅魯藏布江—布拉馬普特拉河，歐洲的萊茵河、多瑙河，非洲的尼羅河、剛果河，北美洲的哥倫比亞河、科羅拉多河；另一種是指作為國家邊界的一部分，分隔兩個(gè)或兩個(gè)以上國家的河流（湖泊），稱為邊界河流（湖泊），簡稱界河（界湖），如我國與俄羅斯之間的黑龍江—阿穆爾河、美國與加拿大之間的大湖流域等。國際化河流是指國家之間簽訂有專門的法律條約，對共同開發(fā)的河流進(jìn)行管理，這些國際化河流可以是地理概念上的國際河流或國內(nèi)河流，也可以是人工運(yùn)河如蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬運(yùn)河等。近年來，我國一些部門或單位傾向于用“跨界河流”替代“國際河流”概念。

長期以來，國際河流的概念及其內(nèi)涵在不斷變化。通常情況下，國際河流只包含地表河流及其水資源，很少考慮地下水水系及其水資源。20世紀(jì)末之后，隨著對地下水資源及生態(tài)完整性的關(guān)注，引入了水道系統(tǒng)的概念。聯(lián)合國大會（1997）批準(zhǔn)的《國際水道非航行使用法公約》第2條對“國際水道”及其構(gòu)成給出明確的界定：國際水道是指其組成部分位于不同國家的水道；水道是地表水與地下水的系統(tǒng)，由于它們之間的自然關(guān)系，構(gòu)成一個(gè)整體單元并且通常流入共同的終點(diǎn)。并將國際水道分為兩種基本類型：①毗鄰水道（Contiguous Watercourse），指形成共同邊界的水道，如界河、界湖；②連接水道（Successive Watercourse），指跨越而不是形成不同國家間邊界的水道，如多國河流或跨國河流等。國際水道系統(tǒng)的內(nèi)涵遠(yuǎn)比傳統(tǒng)的國際河流廣泛，它包括跨境的地表河流、湖泊、冰川以及地下河流和含水層。

按聯(lián)合國《國際河流注冊》統(tǒng)計(jì)，1978年全球共有國際河流214條，涉及50%的陸地面積和全球近45%的人口，其跨境水資源約占世界河川徑流總量的50%，其中有44個(gè)國家至少80%的土地面積位于國際河流流域內(nèi)。特別是在非洲和拉丁美洲，約60%的陸地面積屬國際河流流域。隨著“冷戰(zhàn)”結(jié)束，前蘇聯(lián)和東歐國家解體以及利用更精確遙感信息對國界和水系判識的分辨率提高等因素的影響，全球國際河流數(shù)量從1978年的214條增加到2002年的263條。

二、中國國際河流的分布及特征

我國地處亞洲的中心地帶，發(fā)育了眾多的世界大河，是亞洲大陸的關(guān)鍵水源地。其中，我國西部大河流域的上游地區(qū)，更被稱為“亞洲的水塔”。我國擁有國際河流的數(shù)量及其水資源量，均居世界各國前列。全國共有國際河流（湖泊）110多條（個(gè)），其中主要國際河流有15條，涉及19個(gè)流域國家（其中14個(gè)為毗鄰的接壤國），影響人口近30億（含中國），約占世界人口的一半。從水資源分布特征來看，由于我國國際河流大多地處上游，連接型水道多，導(dǎo)致國際河流入境和過境水量少而出境水量多。初步估算，我國國際河流的多年平均徑流總量近8 000億立方米，約占中國多年平均徑流總量的近1/3，而入境水量僅約170多億立方米。我國國際河流主要分布于東北、西北和西南三大片區(qū)，其中東北片區(qū)以毗鄰水道為主，西北和西南片區(qū)以連接水道為主。每年，源于我國境內(nèi)國際河流的巨大出境河川徑流，從這三大片區(qū)分別流向太平洋、北冰洋和印度洋。

1.東北國際河流區(qū)

我國東北地區(qū)主要的國際河流及湖泊有黑龍江—阿穆爾河、綏芬河、圖們江、鴨綠江等，其中絕大多數(shù)是界河或界湖，共有大小10條界河和3個(gè)界湖，水域國境線長5 000多千米。行政區(qū)域主要涉及黑龍江省、吉林省、遼寧省及內(nèi)蒙古自治區(qū)的東部。區(qū)內(nèi)各流域水系格局受到該區(qū)西、北、東三面環(huán)山、南臨大海的馬蹄形地形結(jié)構(gòu)控制，形成發(fā)源于大興安嶺、長白山山地，而環(huán)繞于大、小興安嶺和長白山外側(cè)的水系大格局，并產(chǎn)生三種流向特征：一是向東北流入鄂霍次克海的黑龍江—阿穆爾河；二是向東流入日本海的綏芬河、圖們江；三是向南流入渤?；螯S海的鴨綠江。

本區(qū)河流整體上位于我國徑流區(qū)劃的過渡帶與少水帶內(nèi)。其水汽條件受東南季風(fēng)及區(qū)內(nèi)主要山系走向控制，如東北—西南走向的長白山（東南坡降水約1 000 mm）和大興安嶺（東南坡降水400 mm）對本區(qū)東南季風(fēng)的阻擋與抬升作用，形成從東南向西北遞減的降水空間分布格局，與降水量的時(shí)空分布相一致，自東南向西北，各流域呈現(xiàn)出年徑流深遞減、單位面積河川徑流量減少、河流侵蝕能力減弱、河網(wǎng)密度降低和河流切割深度減小的特點(diǎn)。

2.西北國際河流區(qū)

我國西北地區(qū)主要的國際河流有額爾齊斯河—鄂畢河、伊犁河、額敏河、塔里木河和烏倫古河，其中額爾齊斯河—鄂畢河、伊犁河和額敏河主要是從我國流向境外，而塔里木河的主源阿克蘇河和烏倫古河則是由境外流入我國。行政區(qū)域主要涉及新疆自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)的西部。該區(qū)河流的水系格局特點(diǎn)為：河流均發(fā)源于四周高山，在山地降雨、高山冰川和積雪的冰雪融水補(bǔ)給條件下，河川徑流深由四周山地向盆地中心減小。水系發(fā)育為四周山區(qū)流向中心平原區(qū)的向心水系。小區(qū)域內(nèi)，河流受控于所在地貌單元而表現(xiàn)出不同特征，如北疆諸河，包括額爾齊斯河—鄂畢河、烏倫古河、額敏河、伊犁河，受控于北疆西低東高的地勢，河流大體上均自東向西跨越國境、流向境外區(qū)域。

由于深處歐亞大陸腹地，遠(yuǎn)離水汽來源地，蒸發(fā)強(qiáng)烈，本區(qū)成為我國最為干旱的區(qū)域。水汽格局主要受西風(fēng)環(huán)流和地形的控制，西風(fēng)氣流受到由東西向山脈及其圍隔的大型內(nèi)陸盆地或河谷盆地地形的阻擋，形成地形雨或高山降雪，區(qū)內(nèi)降水量的變化表現(xiàn)為四周山地向盆地中心減少的趨勢，其高值區(qū)分布于西部、北部山地，并具有北疆多于南疆、西部多于東部、迎風(fēng)坡多于背風(fēng)坡的空間分布特征。本區(qū)各流域在地帶性和非地帶性因素的共同作用下，整體上形成山區(qū)地帶為徑流產(chǎn)水區(qū)，而河谷區(qū)為徑流蒸失區(qū)的產(chǎn)匯流特征，并且各流域主體位于我國徑流區(qū)劃的缺水帶和少水帶內(nèi)，局部區(qū)域位于過渡帶內(nèi)。

3.西南國際河流區(qū)

我國西南地區(qū)的國際河流分布集中，水量大且大部分成為出境水量。這些國際河流，自西向東分別為森格藏布河（印度河）、朋曲（恒河）、雅魯藏布江—布拉馬普特拉河、獨(dú)龍江—伊洛瓦底江、怒江—薩爾溫江、瀾滄江—湄公河、元江—紅河以及珠江這8大水系。除元江—紅河和珠江外，這些國際河流的上游地區(qū)分布著眾多的冰川、雪山，其中6 000米以上的雪山就有40余座，冰川水儲量約1 000億立方米，是南亞、東南亞的“水塔”。行政區(qū)域主要涉及西藏自治區(qū)、云南省、青海省的部分地區(qū)、新疆自治區(qū)西南部的極小部分地區(qū)和廣西壯族自治區(qū)的西南極小部分地區(qū)。本區(qū)青藏高原上的河流，其水系受到區(qū)內(nèi)喜瑪拉雅山等東西向山系控制，主要呈東西向發(fā)育；縱向嶺谷區(qū)，其大河水系格局受近南北向橫斷山系的控制，多為近南北向分布。

本區(qū)的水汽條件、河川徑流均受到青藏高原、東西向弧狀山系喜瑪拉雅山和南北向縱向嶺谷地形對西風(fēng)環(huán)流的南支氣流和西南季風(fēng)的“通道—阻隔”作用的影響，在喜瑪拉雅山南坡形成豐富的降水和地表徑流，在雅魯藏布江大拐彎以北的河谷，豐富的降水使之成為本區(qū)年徑流深的最高值區(qū)，達(dá)1 000～2 000毫米；但河谷區(qū)自下游向上游（自東向西）降水、徑流量逐步減少；在縱向嶺谷區(qū)西部（云嶺—點(diǎn)蒼山—哀牢山以西地區(qū)），受縱向山系對西南季風(fēng)的阻隔作用，自西向東降水量明顯減少，與降水變化相同，各流域的單位面積產(chǎn)水量自西向東，即從伊洛瓦底江水系—怒江—瀾滄江—李仙江上游也逐步減少；在縱向嶺谷區(qū)的東南部，因西南季風(fēng)受哀牢山的阻隔作用和紅河河谷的通道作用，紅河水系干支流的降水與徑流自東向西、自東南向西北呈逐步減少的趨勢?？傮w上，該區(qū)河流徑流深自西向東從少—多—少—多的變化，形成各流域自西向東分別位于我國徑流區(qū)劃的少水帶—過渡帶—多水帶—豐水帶—多水帶—豐水帶。

三、國際河流開發(fā)與地緣合作

1.戰(zhàn)略意義

我國國際河流集中分布于社會經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困面大，跨境水資源水量大、水質(zhì)好、開發(fā)程度低，是國家水安全與糧食安全、能源安全與生態(tài)安全的重要保障，開發(fā)潛力巨大。全國15條主要國際河流中11條在西部。西部地區(qū)，大多地廣人稀，有豐富的水能、水利、土地、森林、礦產(chǎn)資源和突出的生物多樣性、文化多樣性資源，對我國的可持續(xù)發(fā)展有舉足輕重的作用。

中國是世界上擁有鄰國最多的國家，同世界其它大國相比，我國的周邊地緣環(huán)境最為復(fù)雜，陸地邊界2.2萬多千米，海岸線1.8萬多千米，直接接壤鄰國14個(gè)。改革開放使我國的東北、西北和西南國際河流集中分布區(qū)，相繼成為與周邊國家合作的重點(diǎn)區(qū)域。國際河流開發(fā)與合作，不僅關(guān)系到我國可持續(xù)發(fā)展的全局性問題，更影響著中國與東南亞、南亞、西北亞和東北亞的區(qū)域合作、周邊安全和穩(wěn)定。在我國的和平崛起過程中，國際河流開發(fā)與地緣合作對維護(hù)國家資源與生態(tài)安全、促進(jìn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、支持國家的區(qū)域合作和環(huán)境外交具有重要的戰(zhàn)略意義。

2.合作進(jìn)程

我國在過去漫長的封建時(shí)代，對出邊、出海限制甚嚴(yán)，加之國際河流大都位于區(qū)位極為邊遠(yuǎn)、交通閉塞的地區(qū)，相關(guān)資源開發(fā)極少，直至新中國成立前，國際河流的合作開發(fā)和系統(tǒng)性研究幾乎是空白。新中國成立后，國際河流開發(fā)和地緣合作進(jìn)程可分為三個(gè)時(shí)期。

（1）改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家安全是首要問題，與周邊國家的友好關(guān)系程度決定了國際河流開發(fā)與國際區(qū)域合作的發(fā)展，僅在少數(shù)與毗鄰國關(guān)系友好的國際河流上進(jìn)行一些以航運(yùn)、水電為主的小規(guī)模合作開發(fā)。如黑龍江與紅河上的航運(yùn)開發(fā)、鴨綠江上的水電開發(fā)，合作開發(fā)的鼎盛時(shí)期也就是中蘇、中朝、中越關(guān)系最好的時(shí)期；但在東北國際河流的一些支流（如松花江）以及西北的塔里木河，由于長期被視為國內(nèi)河流，其水資源得到相當(dāng)規(guī)模的開發(fā)。

（2）改革開放后，隨著全球區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的大趨勢和我國沿內(nèi)陸邊境深化改革開放戰(zhàn)略的實(shí)施，在“放棄爭端，共謀發(fā)展”和“結(jié)束過去，開辟未來”的主題思想下，我國與沿邊國家的區(qū)域合作蓬勃開展，我國國際河流的開發(fā)也進(jìn)入興旺時(shí)期，從過去的雙邊合作逐漸走向多邊合作，從單項(xiàng)資源開發(fā)或工程合作向以“跨境資源和市場共享”的區(qū)域綜合合作發(fā)展，更多的是關(guān)注毗鄰區(qū)域的共同利益。從東北、西北到西南的廣大國際河流區(qū)，相繼成為我國與周邊國家和國際組織開展國際合作的重點(diǎn)區(qū)域，支撐了對我國特別是沿邊地帶經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也使得國際河流的戰(zhàn)略地位被迅速抬升而受到廣泛重視。但受區(qū)域性發(fā)展差異的影響，國際河流各片區(qū)及各個(gè)流域的開發(fā)重點(diǎn)、規(guī)模、進(jìn)程都存在較大的差異。例如，以圖們江為主體、最早開展地緣合作的東北國際河流區(qū)，其跨境區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)展緩慢。而以瀾滄江—湄公河為主體的我國與東南亞區(qū)域合作，卻成效突出。10多年來，隨著我國積極參與和推進(jìn)“大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”、“中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)”等地緣合作，不僅帶動了該流域區(qū)的綜合開發(fā)與合作，更帶動了“西南諸河”區(qū)（包括珠江流域）社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（3）新世紀(jì)以來，在全球氣候變化和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢影響下，一方面，國際河流的跨境資源和環(huán)境問題，成為國際廣泛關(guān)注和研究的熱點(diǎn)；另一方面，隨著我國國際河流區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和與東南亞、東北亞、中亞及南亞地區(qū)地緣政治經(jīng)濟(jì)合作的快速推進(jìn)，相關(guān)的跨境資源環(huán)境問題日益凸顯。如西南地區(qū)與東南亞的水電梯級開發(fā)跨境影響與生態(tài)沖突問題、西北地區(qū)與中亞的跨境水與生態(tài)安全、東北地區(qū)與東北亞的跨境水污染問題以及西藏與南亞地區(qū)的跨境洪水災(zāi)害問題等，均引起國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。在此趨勢下，國家將國際河流的開發(fā)與管理列入重要議程，重視并加強(qiáng)了國際河流的管理，先后與下游流域國簽署一系列的合作協(xié)議。

3.地緣合作面臨的挑戰(zhàn)

國際河流水道的連通性、河水的流動性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，將各流域國的自然環(huán)境與變化影響、資源開發(fā)與地緣合作、跨境沖突與國家安全等密切關(guān)聯(lián)，面臨較多的挑戰(zhàn)。

（1）我國面臨的跨境水安全問題最為突出和敏感，跨境水糾紛與水沖突形勢日趨嚴(yán)峻，在我國的地緣安全中最受關(guān)注。我國境外19個(gè)流域國家中除老撾和緬甸外，缺水風(fēng)險(xiǎn)均高，多數(shù)國家對水資源的開發(fā)程度也高于我國，這使我國承受較高的國際水壓力，跨境水分配、利用和水權(quán)維護(hù)等面臨較大的挑戰(zhàn)。

（2）我國國際河流水資源分布特點(diǎn)、開發(fā)利用程度和國際合作狀況等差異極大，從流域到區(qū)域均缺乏整體發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)施方案。跨境水與生態(tài)安全管理能力弱，法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。國家的“九龍治水”現(xiàn)狀，政府部門間管理職能交叉、重疊的問題突出，制約著國際河流的綜合開發(fā)和協(xié)調(diào)管理進(jìn)程，信息不暢也會導(dǎo)致跨境問題的誤解和沖突誤判。特別是，由于危機(jī)預(yù)警和處理能力弱，使得一些跨境沖突成為推進(jìn)流域國家開展合作的重要驅(qū)動機(jī)制。

（3）受大規(guī)模梯級水電開發(fā)、國際航道整治和國際陸路大通道（跨境公路與鐵路修建及口岸建設(shè)）、沿邊土地資源與上游河段礦產(chǎn)資源開發(fā)等驅(qū)動，國家陸疆沿邊的跨境資源環(huán)境發(fā)生著快速變化。不僅引發(fā)局部地區(qū)領(lǐng)土安全（傳統(tǒng)安全，如界河段河床變動及我方一側(cè)河岸崩塌等）問題，而且導(dǎo)致跨境生態(tài)安全問題（非傳統(tǒng)安全，如跨境洪水、水污染、干旱等）日益突出。如在瑞麗江、藤條河、黑龍江、圖們江、烏蘇里江、鴨綠江以及北侖河等一些界河段，就曾多次發(fā)生過河流改道和河岸崩塌等。在一些非界河段的陸疆地帶，由于跨境生態(tài)系統(tǒng)的快速變化，導(dǎo)致跨境自然災(zāi)害（火災(zāi)、蟲災(zāi)）與生物跨境入侵日趨嚴(yán)重。

（4）由于歷史（下游開發(fā)早于上游）和社會（先發(fā)展地區(qū)制定法規(guī)）等原因，導(dǎo)致現(xiàn)有國際水法偏向于保護(hù)下游國家（地區(qū)）的開發(fā)權(quán)益和限制上游國家的開發(fā)，缺乏區(qū)域公平、公正性?，F(xiàn)有國際水法公平合理利用和不造成重大損害等基本原則中，過多地強(qiáng)調(diào)下游國家的利用，要求任何流域國通過與下游國協(xié)商和合作的情況下利用水資源。此外，現(xiàn)有國際水法中，因缺失諸如“跨境生態(tài)補(bǔ)償”原則或“區(qū)域發(fā)展公平”原則，導(dǎo)致上游國家發(fā)展權(quán)利和從下游國家（因得到和維護(hù)開發(fā)獲利）獲得利益補(bǔ)償（因限制開發(fā)而失去利益）的權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)。這種法律上的不公正狀況，對我國這樣處于眾多國際河流上游的國家，極為不利。

（5）氣候變化將使我國國際河流的水文—生態(tài)過程變化及影響問題更為敏感、復(fù)雜。受此影響最為突出的跨境水資源安全（包括水電能源安全）和生態(tài)安全，目前無論是在國家層面還是重要國際河流流域?qū)用妫既狈?zhàn)略性的適應(yīng)對策和措施。

（6）跨境資源環(huán)境與生態(tài)安全糾紛和沖突，有別于領(lǐng)土安全等傳統(tǒng)國家安全，屬于非傳統(tǒng)安全，歷來受到的關(guān)注程度遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)安全問題。同時(shí)，因?yàn)閲H河流關(guān)聯(lián)國家主權(quán)、地緣政治經(jīng)濟(jì)合作和周邊安全等，國家保密法將相關(guān)跨境資源環(huán)境與國土工程等信息均列入保密范疇。這些限制，阻礙了信息共享和互利互惠合作，導(dǎo)致相關(guān)問題高度敏感，研究難度極大，開展跨境國際科技合作也極為困難?！?/p>

作者單位：1.云南大學(xué)國際河流與生態(tài)安全研究院（650091）；2.云南省國際河流與跨境生態(tài)安全重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室（650091）