財稅政策調(diào)控與新一輪價、稅、財配套改革

賈康

我國宏觀經(jīng)濟運行在2012年如愿實現(xiàn)了7.5%以上的經(jīng)濟增長目標(biāo)，在2012年四季度走勢企穩(wěn)回升的慣性與一個時期以來“穩(wěn)增長”政策措施的效應(yīng)可望繼續(xù)顯現(xiàn)這兩方面的疊加作用下，2013年一季度的宏觀經(jīng)濟指標(biāo)將比較可觀，2013年，作為黨的十八大后的第一年，國民經(jīng)濟的增長將比2012年更顯樂觀。2013年整個年度的宏觀政策框架將延續(xù)積極財政政策與穩(wěn)健貨幣政策的組合搭配，財政年度預(yù)算安排仍將有較可觀規(guī)模的赤字，并將繼續(xù)強調(diào)結(jié)構(gòu)性減稅和營業(yè)稅的應(yīng)收項目改成繳納增值稅（即“營改增”）等改革舉措。財稅政策調(diào)控將著力服務(wù)于黨的十八大后新一輪發(fā)展和改革的高潮平穩(wěn)展開。

黨的十八大報告明確指出：加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度，建立公共資源出讓收益合理共享機制。在十八大精神指導(dǎo)下，我國新一輪財稅改革勢必需要加快推出，而這個改革也勢必聯(lián)系其他一些重要方面而形成價、稅、財、金融等通盤協(xié)調(diào)配套的新一輪改革。

首先要充分領(lǐng)會黨的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體業(yè)已釋放的推進改革信號。習(xí)近平總書記在考察廣東時指出：現(xiàn)在我國改革已進入攻堅期和深水期，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革。改革開放是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵。我們要堅持改革開放正確方向，敢于啃硬骨頭，涉險灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬，要“在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出全面深化改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”。李克強同志新近在綜合改革試驗區(qū)工作會上的講話中指出，改革是中國最大的紅利，改革的空間潛力仍然十分巨大，讓人民過上更加美好的生活必須通過改革開放；改革中要打破固有利益格局調(diào)整利益預(yù)期，既需要政治勇氣和膽識，也需要智慧和系統(tǒng)的知識，既要有頂層設(shè)計又要尊重基層的首創(chuàng)精神，既要先行先試又要依法辦事；不干，可能不犯錯誤，但要承擔(dān)歷史責(zé)任。

在承擔(dān)歷史責(zé)任、加快財稅改革的視角上，我們有必要結(jié)合局部與全局、過去與未來，作出全面考慮。財政的問題，實質(zhì)是公共資源配置體系與機制的問題。正因為財政是一個“以政控財、以財行政”的分配體系，所以與公共權(quán)力主體的系統(tǒng)化改革息息相關(guān)，因而也和整體資源配置機制的改革息息相關(guān)——一句話：財稅改革密切聯(lián)系戰(zhàn)略和全局。80年代我國以財政體制為改革突破口，“分灶吃飯”；1986年又正面設(shè)計“價稅財聯(lián)動”配套改革，但其后由于種種主、客觀原因而擱淺。1994年的財稅配套改革具有里程碑意義，使80年代已反復(fù)探討的價稅財聯(lián)動改革，在價格調(diào)放基本完成于“治理整頓”低通脹期之后，又乘鄧小平南方談話的東風(fēng)，推進到打造與市場經(jīng)濟相匹配的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制和多稅種復(fù)合稅制，從源頭上不再按行政隸屬關(guān)系組織財政收入而是讓各種類型企業(yè)依法納稅、公平競爭，從而正確處理政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關(guān)系，構(gòu)建宏觀間接調(diào)控為主的框架，促成了此后延續(xù)至今的我國國民經(jīng)濟的活力釋放和又好又快的發(fā)展過程。

但是目前，在看到我國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也要看到伴隨而來的挑戰(zhàn)和壓力，財政方面，省以下體制一直未進入真正的分稅制狀態(tài)，基層財政困難、大量隱性負(fù)債和短期行為明顯的“土地財政”偏頗，引起廣泛詬病。因此，為了化解矛盾、真正轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能，服務(wù)經(jīng)濟又好又快發(fā)展，財政體制的扁平化、縣級財力保障、地方稅體系建設(shè)、轉(zhuǎn)移支付改進、預(yù)算的規(guī)范化都勢在必行。而且現(xiàn)實生活正在呼喚新的一輪價、稅、財配套改革。在我國一般商品價格已由市場決定的情況下，當(dāng)前在資源產(chǎn)品價格、不動產(chǎn)價格等方面，仍然存在著嚴(yán)重的比價關(guān)系不能理順、價格形成機制扭曲等問題，愈益形成對國民經(jīng)濟的負(fù)面影響，最突出的例子是社會再生產(chǎn)“命脈”層面“從煤到電”的配置機制扭曲，比價關(guān)系不能反映資源的稀缺性，不能有效形成產(chǎn)業(yè)上、中、下游全程各相關(guān)主體的節(jié)電、節(jié)能、降耗、低碳發(fā)展的內(nèi)在激勵機制。與此同時，從資源開發(fā)到社會總產(chǎn)品分配中的重要制度——地方稅體系和地方政府陽光融資制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，省以下財政分稅制遲遲不能落實，成為政府職能轉(zhuǎn)換、行為優(yōu)化方面的明顯障礙，基層財政困難、地方大量隱性負(fù)債、過度依賴“土地財政”等為人們所詬病的問題，都與此有關(guān)。

顯然，面對新的發(fā)展階段，我們需要以更大的決心和勇氣不失時機地大力優(yōu)化我國發(fā)展改革的頂層規(guī)劃設(shè)計，抓住基礎(chǔ)品價格機制、稅收制度、財政體制等重點，實施通盤設(shè)計的配套改革，并以利率市場化、資本市場發(fā)展健全等金融改革事項相呼應(yīng)，使生產(chǎn)要素配置更加合理。

新一輪價、稅、財配套改革中，“營改增”改革將在減輕稅負(fù)、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提振消費和提升經(jīng)濟增長質(zhì)量方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響；資源稅改革有望成為我國基礎(chǔ)品價格改革和電力體制改革攻堅克難的重要切入點，并產(chǎn)生節(jié)能降耗的杠桿作用；房產(chǎn)稅改革試點適時擴大范圍將引導(dǎo)地方稅體系框架建設(shè)及其配套改革事項的一系列積極拓展，并在房地產(chǎn)調(diào)控、收入再分配優(yōu)化等方面產(chǎn)生正面效應(yīng)；個人所得稅分步走向“綜合加分項扣除”模式的改革也勢在必行，并將是我國打造現(xiàn)代稅制中直接稅制度從而調(diào)節(jié)分配、促進社會和諧的重要改革內(nèi)容之一；而以省以下財政真正進入分稅制為重點的財政體制與行政框架扁平化和政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，必將降低行政成本，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，更好地釋放千千萬萬市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，緩解資源環(huán)境、人際關(guān)系等方面的矛盾約束，進一步打開我國未來可持續(xù)地高速、高質(zhì)發(fā)展的潛力空間。

從考慮深化改革、興利除弊的思路上看，需指出一個重要的著眼點：市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，在公共資源配置上，必然要求規(guī)則統(tǒng)一，各種以“因地制宜”、“靈活務(wù)實”為名要求體制問題“一事一議”、“一地一議”式的制度安排，一定是滑向設(shè)租尋租的、潛規(guī)則的、人治的制度，是會導(dǎo)致踐踏規(guī)則的不良制度。經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌過程中撲朔迷離的現(xiàn)象和復(fù)雜的現(xiàn)實矛盾，要求我們必須以清醒的頭腦抓住財稅體制問題的實質(zhì)，堅持1994年財稅改革的基本制度成果，堅持與健康市場經(jīng)濟的配套方向。

（作者：財政部財政科學(xué)研究所所長、研究員）

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