教育項目財政投資績效評價研究

唐曉靈　孫改革

【摘 要】 教育項目財政支出是指國家教育項目投資，它是發(fā)展教育事業(yè)的重要經(jīng)濟保障。文章從教育項目的公益性特點出發(fā)，研究了目前我國教育項目財政投資中出現(xiàn)的財政教育資金的投資渠道不合理、財政教育投資城鄉(xiāng)地區(qū)分配不合理等問題。通過建立相應(yīng)的績效評價指標(biāo)和財政投資的經(jīng)驗分析，針對以上問題提出了建設(shè)性的建議。

【關(guān)鍵詞】 教育項目； 公益性項目； 財政投資； 績效評價

引 言

隨著國家經(jīng)濟實力的增強和人們教育意識的不斷提高，對教育質(zhì)量要求越來越高，中小學(xué)教育作為各級教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也受到了越來越多的重視。以前我國教育項目的資金來源主要有三個方面：一是國家投資；二是社會捐助；三是受教育者家庭和個人投資（學(xué)費和雜費），但在2004年7月我國發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中將政府投資范圍確定為：主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，包括加強公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，推進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。① 同時，國家出臺了新的《義務(wù)教育法》，其將九年義務(wù)教育納入了法制的軌道，并采取了新的惠民政策——全面免除城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)雜費。所以，目前對于中小學(xué)教育項目的投資主要是政府投資。如何將政府投入到教育項目的財政資金合理分配和充分利用，發(fā)揮其最大的經(jīng)濟效益和社會效益是一個值得研究的重要課題。

一、教育項目——公益性項目財政投資的特點

公益性項目是為了滿足社會或地區(qū)發(fā)展的需要，向社會公眾提供服務(wù)以社會大眾收益為最終目標(biāo)而建立的項目，項目是不以獲取經(jīng)濟利潤為主要目的，項目本身的收益常常也是不以貨幣的形式表現(xiàn)出來。我國教育項目是以國家財政投資為主，以社會各界的捐助為輔，構(gòu)建起來的社會性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，充分體現(xiàn)了教育項目的公益性特點，所以它屬于典型的向社會公眾提供福利教育的公益性項目。教育項目以財政投資為主的特性使得我們更應(yīng)該增加對它的關(guān)注。

我國是一個發(fā)展中的社會主義國家，財政政策的目標(biāo)是保障國家或地區(qū)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)的順利實現(xiàn)，涉及到經(jīng)濟、社會以及生態(tài)環(huán)境等各方面，關(guān)系到公眾切身利益，不能單一考慮效率和公平目標(biāo)。財政投資項目要考慮的不是工程成本，而應(yīng)該是社會成本，收益也應(yīng)該是社會收益，不能僅考慮投入的物質(zhì)資源和帶來的經(jīng)濟收益，更應(yīng)注重整個地區(qū)經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、教育項目——公益性項目財政投資出現(xiàn)的問題

教育是國家發(fā)展的基石——當(dāng)今世界知識成為提高綜合國力和國際競爭力的決定性因素，人力資源成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，人才培養(yǎng)和儲備成為各國在競爭與合作中占據(jù)制高點的重要手段，所以科教興國不再是一句口號。但是教育項目的投資面臨很多急需解決的問題，比如：財政教育資金的投資渠道不合理。我國教育項目的投資主要是通過國家財政投資，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這樣的投資方式顯得比較單一，不能適應(yīng)社會的發(fā)展。財政教育投資城鄉(xiāng)地區(qū)分配不合理。近期我國的城市化水平逐漸提高，大量的農(nóng)民工涌向城市，導(dǎo)致城市出現(xiàn)了很多在城務(wù)工人員的子女，造成了農(nóng)村適齡入學(xué)兒童的數(shù)量大量減少；國家近幾年投入到農(nóng)村義務(wù)教育中的資金逐漸增加，而農(nóng)村適齡入學(xué)兒童的減少，使得國家投入到農(nóng)村義務(wù)教育中的資金不能充分發(fā)揮作用；由于在城務(wù)工人員的子女沒有城市戶口，就不能享受和城市兒童一樣的教育待遇。這樣，就形成了國家九年義務(wù)教育的盲點。怎樣解決國家教育投資的問題，建立合理的財政投資績效評價，使得國家投入教育的經(jīng)費發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益和社會效益成為了現(xiàn)在研究的熱點問題。

三、教育項目——公益性項目財務(wù)投資評價指標(biāo)建立的原則

基于教育投資的特殊性——以國家財政投資為主，要對財政投資有完整的財政投資績效評價系統(tǒng)，使資金得到充分有效的使用。財政投資績效，就是指財政投資活動所帶來的實際效果，它綜合反映了政府為滿足社會公共需要而進行的資金分配與得到的社會實際效果之間的比較關(guān)系，重點研究政府分配資金的合理性和資金使用的效率性，即：一是看政府配置的資金總量是否符合整個社會客觀比例要求；二是看資金的使用是否達(dá)到效用最大化目標(biāo)。

結(jié)合公益性項目社會評價的研究，公益性項目的根本目的是項目的社會福利最大化，即要產(chǎn)生明顯的社會效益。對公益性項目財政投資績效評價指標(biāo)的選取應(yīng)遵照以下原則。

（一）采用典型原則

采用典型原則即采用抓住重點，選擇核心指標(biāo)；選擇具有代表性的主要因素，忽略一些次要的因素。對于教育項目來說，應(yīng)該結(jié)合其公益性的特點，在教育投入分析部分重點分析政府財政投資，產(chǎn)出部分重點分析教育對國民經(jīng)濟增長和社會安定、穩(wěn)定的影響，也可以稱之為經(jīng)濟效益和社會效益兩個方面。

（二）采用系統(tǒng)性原則

采用系統(tǒng)性原則即績效是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)由若干指標(biāo)經(jīng)過綜合分析共同構(gòu)成一個完整的整體。對于教育項目投資來說是投入與產(chǎn)出的過程，它必須循序、系統(tǒng)、連貫地進行。教育的投入主要包括財政性教育經(jīng)費、財政撥款等國家財政投資，還有一些個人捐助、企業(yè)贊助、社會捐贈等投資。教育的產(chǎn)出主要包括提高國民素質(zhì)、促進經(jīng)濟發(fā)展、增強科技創(chuàng)新、增強綜合國力等經(jīng)濟和社會效益。在教育過程中投入的資金、時間、精力如何經(jīng)過努力產(chǎn)出結(jié)果，是一個復(fù)雜的過程，而對這個復(fù)雜過程進行效果和效率的評價就是績效評價，所以績效評價本身也是系統(tǒng)性的復(fù)雜工程。

（三）采用可操作性原則

采用可操作性原則即采用定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合，并且盡可能多地采用定量的原則。因為在公益性項目的社會效益中，好多指標(biāo)定量化比較困難，比如教育投入對社會綜合發(fā)展水平的影響程度、教育項目自身的可持續(xù)發(fā)展程度、教育項目對居民的生活水平等產(chǎn)出指標(biāo)，對于這些難以定量化的指標(biāo)，要盡量采用定性說明。

對于教育項目的投資主要是國家財政投資，國家投資在教育項目上的資金是很容易就可以得到的數(shù)據(jù)，這樣，就可以很容易地對我國的教育投資進行定量化的分析。在國家有關(guān)法規(guī)如《中華人民共和國義務(wù)教育法》中明確規(guī)定，我國主要從五個指標(biāo)來判斷對公共教育項目投入的努力程度和進步程度評價，即“兩個比例”、“三個增長”。其中兩個比例指財政性教育經(jīng)費占GDP總值的比例和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出的比例；三個增長是指教育撥款要高于財政經(jīng)常性收入的增長、生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費支出和生均預(yù)算內(nèi)教育公用經(jīng)費逐年增長。這些指標(biāo)主要是從數(shù)據(jù)上控制我國對教育項目的財政支出，這樣可以在某種程度上減少國家投資的盲目性。

（四）采用經(jīng)濟性原則

我國是一個發(fā)展中的社會主義國家，采用市場經(jīng)濟制度，對教育項目的投資也是在市場經(jīng)濟的體制下進行的。在經(jīng)濟學(xué)方面，國內(nèi)外學(xué)者做了很多的研究，比如：宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟等，而且這些理論現(xiàn)在已經(jīng)運用到現(xiàn)實的經(jīng)濟活動中，并被大家認(rèn)可。在教育項目財政投資績效評價中選擇一些經(jīng)濟性的指標(biāo)，比如：工資薪酬、GDP總值、財政收入等，可以將公益性項目的績效評價更加完善。

（五）采用公平性原則

教育項目的財政支出是中央對全國各個地區(qū)的教育投入，使每個地區(qū)的適齡兒童都有上學(xué)的機會，減少輟學(xué)的概率，擴大了高校的規(guī)模，使更多的有志青年可以接受高等的教育，使整個民族的國民素質(zhì)提高。由于東部、西部、中部的經(jīng)濟發(fā)展不一致，對人才的要求也不一樣，經(jīng)濟發(fā)展越靠前的地區(qū)，對人才的要求就越高，相應(yīng)的教育投入也就越多。但是作為中央的財政投資要考慮到整個國家的平衡發(fā)展，把資金投入到經(jīng)濟落后的地區(qū)，經(jīng)濟落后地區(qū)的教育水平提高可以促進整個國家的教育協(xié)調(diào)發(fā)展，這樣才能形成一個良性的循環(huán)。所以，國家要將投入教育的財政資金用到需要的地方，實現(xiàn)資金在不同社會群體中的協(xié)調(diào)分配，才能實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

四、教育項目——公益性項目財政投資的經(jīng)驗分析

（一）教育項目的財政投資情況

表1列出了2005—2011年間我國教育項目財政投資的基本情況。7年間，財政對教育項目的投資逐年增加，國家財政性教育經(jīng)費的投入從2005年的5 161.08億元增加到2011年的16 116.00億元，7年的平均增長率為21.08%，而同期我國GDP總額從2005年的184 937.40億元增加到2011年的458 217.58億元，7年的平均增長率為16.41%。由此可以看出，近幾年我國對教育項目的財政投資增長的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP的增長速度，國家對教育的投資非常重視。

教育經(jīng)費是指國家財政預(yù)算中實際用于教育的費用，以貨幣的形式支付的教育費用，是辦學(xué)必不可少的財力條件。它主要包括教育事業(yè)費和教育基本建設(shè)投資等費用。從表1可以看出，2005—2011年我國教育經(jīng)費的增長也是十分迅速的，從2005年的8 418.84億元增加到2011年的24 405.06億元，7年的平均增長率達(dá)到了19.47%，與此同期我國的財政支出由2005年的25 154.31億元增加到了2011年的108 930.00億元，7年的平均增長率為27.97%，證明了我國財政對教育項目投資增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財政支出增長率，而且每年教育經(jīng)費占整個財政支出的比例也在不斷下降。從表1也可以得到我國財政性教育經(jīng)費占整個教育經(jīng)費的比例達(dá)到70%左右，它目前仍是我國教育投入的主要部分。

（二）教育項目投資的經(jīng)濟效益

我國教育項目的產(chǎn)出是多方面的，教育項目的經(jīng)濟效益就是運用國家投入到教育項目的資金，提高國民的個人文化素質(zhì)，凝聚整個民族的核心競爭力，從而利用有限的資源創(chuàng)造更多的社會財富，增強國家的綜合國力。通過教育改變經(jīng)濟效益的理論在國內(nèi)外已經(jīng)得到了充分的肯定，教育已經(jīng)受到了越來越多的重視。目前我國主要從兩個比例來衡量教育投入，即財政性教育經(jīng)費占GDP的比例（當(dāng)年財政性教育經(jīng)費/當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值）綜合反映了國家和地區(qū)公共教育支出的努力程度；預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出的比例（當(dāng)年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費/當(dāng)年財政支出）表現(xiàn)出了國家對教育投資的重要程度。在教育的經(jīng)濟效益產(chǎn)出中，工資是教育投入對勞動者個體經(jīng)濟方面的收益，主要考慮到數(shù)據(jù)的可得性和可操作性原則，本文采用農(nóng)村居民的工資性收入和城鎮(zhèn)居民的人均工資性收入等指標(biāo)。

由表2可知，2006—2010年間我國財政性教育經(jīng)費占GDP總量的比值是不斷增長的，由2006年的2.93%增加到2010年的3.66%。2011年國務(wù)院頒布了22號文件，這份文件的核心就是如何在2012年實現(xiàn)（財政性教育經(jīng)費占GDP的比例）4%的目標(biāo)，由目前的發(fā)展趨勢來看4%不是夢想。而2006—2010年間我國財政性教育經(jīng)費的年增長率有下降的趨勢，從2007年的0.3下降到2010年的0.2，而同期GDP的年增長率由2007年的0.23下降到2010年的0.18，更加證明了我國4%的政策指揮是適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下教育項目投資的發(fā)展趨勢。

由表2可以看出，2006—2010年間我國農(nóng)村居民的工資性收入是在不斷遞增的，由2006年的1 374.80元增加到2010年的2 431.30元，五年間增加了0.77倍，同期城鎮(zhèn)居民每人每年工資性收入由2006年的8 766.96元增加到2010年的13 707.68元，五年間增加了0.56倍，而且農(nóng)村居民的工資性收入每年的增長率也高于城鎮(zhèn)居民每年的工資性增長率，說明隨著國家對教育項目投資的增加，人們的收入也跟著不斷提升，特別是農(nóng)民工資性收入的增長更加明顯，幾乎超越GDP的增長速率，國家對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資得到了積極的回報。

（三）教育項目投資的社會效益

教育項目的社會效益是指學(xué)校通過辦學(xué)和科研為社會所創(chuàng)造的價值，具體表現(xiàn)學(xué)校為社會輸送高質(zhì)量人才的數(shù)量、對全民素質(zhì)的提高所作的貢獻以及開發(fā)或創(chuàng)造的新技術(shù)、新方法等科研成果。教育項目的社會效益是其作為公益性項目所特有的，而教育項目的社會效益也是多方面的，其文化效益、思想效益和政治效益主要表現(xiàn)在對人口的影響、對文化教育的影響、對居民就業(yè)率的影響、對科技進步的影響和對社會安定的影響。由于教育項目對社會貢獻的評價很難去操作，所以大部分學(xué)者對其社會效益的評價只是停留在表面的定性分析上，考慮到數(shù)據(jù)的可得性，本文采用我國農(nóng)村就業(yè)人口、城鎮(zhèn)就業(yè)人口、農(nóng)村失業(yè)率、城鎮(zhèn)失業(yè)率和不同行業(yè)的就業(yè)人口等指標(biāo)來對我國教育項目投資的社會效益進行分析。

由表3可以看出，2005—2010年間我國農(nóng)村人口不斷減少，由2005年的74 471萬人減少到2010年的67 415萬人，年減少率由2006年的1%增加到2010年的5.4%，同期城鎮(zhèn)人口由2005年的56 157萬人增加到2010年的66 557萬人，年增加率由2006年的2.8%增加到2010年的7.0%。以上數(shù)據(jù)表明了隨著我國居民受教育程度的提高，整個國民經(jīng)濟不斷增長，人民經(jīng)濟水平也明顯提高，對生活質(zhì)量的要求也越來越高，促進了城市化進程的發(fā)展。雖然農(nóng)村就業(yè)人口的數(shù)量由2005年的46 258萬人減少到了2010年的41 418萬人，但是農(nóng)村人口每年的就業(yè)率是高于城鎮(zhèn)人口每年的就業(yè)率的。

由圖1可以看出，隨著居民受教育程度的提高，我國居民在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人數(shù)越來越少，人們的就業(yè)更傾向于向第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這樣就加快了我國的城市化進程。我國人口第六次大普查的結(jié)果顯示，2010年11月1日中國人口的總量為13.4億人，2000年到2010年的十年之間，中國人口凈增長7 390萬人，中國文盲率從2000年的6.72%下降到2010年的4.08%，整個國家的文盲率下降了很多。這些都是教育帶來的社會效益，促進了我國整體的發(fā)展。

五、結(jié)論

公益性項目財政投資的績效評價是教育項目在社會經(jīng)濟條件下財政投入實施效果良好與否的衡量工具。本文通過對2005—2010年國家教育項目的財政投資及其經(jīng)濟效益和社會效益的經(jīng)驗分析，可以看出隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國對教育項目的財政投資不斷增加，教育規(guī)模也得到了迅速擴展，水平明顯提高，由教育帶來的國民經(jīng)濟的發(fā)展已日益顯現(xiàn)。但是通過本文的分析，也發(fā)現(xiàn)了我國教育投資中存在的一些問題，值得引起各級教育主管部門的重視，希望對我國教育事業(yè)的發(fā)展有一定的幫助。

（一）從教育項目的投入方面

隨著我國從計劃走向市場的經(jīng)濟體制改革，以政府為主體的單一教育投資體制已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，適應(yīng)市場經(jīng)濟的多渠道教育投資體制應(yīng)該被大家采納。由表1分析得出，我國每年教育經(jīng)費增長速率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財政支出增長速率，說明了雖然財政對教育的投資占整個教育經(jīng)費的比重很大，但是財政對教育的投資邊際效率實際是不斷下降的。經(jīng)濟發(fā)展使人們越來越意識到教育能提高人的勞動能力，改變?nèi)说牡匚唬軌驇斫?jīng)濟和非經(jīng)濟的收益，對教育投資的積極性和主動性明顯提高。所以財政對教育的投資拉動了整個社會對教育的關(guān)注，增加教育投資的渠道是順理成章的經(jīng)濟發(fā)展。

（二）從教育資金的分配方面

我國一直以來都是一個教育大國，而不是一個教育強國，由表2可以看出，我國財政性教育經(jīng)費占GDP總值的概率每年都在增長，已經(jīng)接近4%，但是根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）最新統(tǒng)計顯示，發(fā)達(dá)國家投入的教育經(jīng)費一般為5%，對于發(fā)展中國家來說，達(dá)到這個水平還有一定差距。而表3中，近期我國的城市化水平逐漸提高，城市中出現(xiàn)了大量的農(nóng)民工，而在城務(wù)工人員子女的教育問題越發(fā)凸顯，形成了國家教育投資的盲點。希望有關(guān)政策制定部門能夠充分考慮到現(xiàn)實中存在的問題，及時出臺相應(yīng)的政策，提高教育財政投入資金的使用效率，這樣才能有利于我國教育的長遠(yuǎn)發(fā)展。

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