赤峰市克什克騰旗永勝綜合農(nóng)協(xié)參與式社區(qū)規(guī)劃報告

達(dá)林太　于洪霞

受中國社科院社會發(fā)展研究中心和北京農(nóng)禾咨詢中心的委托， 2011年7-8月先后兩次對赤峰市克什克騰旗永勝綜合農(nóng)協(xié)進(jìn)行調(diào)研，并在調(diào)研的基礎(chǔ)上，協(xié)助克什克騰旗永勝綜合農(nóng)協(xié)提出參與式的社區(qū)規(guī)劃。

一、調(diào)研和社區(qū)規(guī)劃的技術(shù)路線

爭對永勝綜合農(nóng)協(xié)提出的“集中居住，集約化經(jīng)營”發(fā)展項目，考察小組除了對農(nóng)戶進(jìn)行典型的專訪，對各級政府部門以及相關(guān)的農(nóng)畜產(chǎn)品的企業(yè)專門調(diào)研訪談，對所涉及的土地所有權(quán)的隊（村）級進(jìn)行訪談，根據(jù)具體情況還進(jìn)行實地拍攝、錄音等調(diào)查手段。對項目設(shè)計內(nèi)容中的所有的社會、經(jīng)濟(jì)部分（即非技術(shù)部分）進(jìn)行調(diào)查。還在當(dāng)?shù)胤謩e邀請有關(guān)專業(yè)人士或業(yè)務(wù)熟悉人員座談研討，尋找資深專家咨詢請教，向有關(guān)部門索取資料和文獻(xiàn)，并從技術(shù)方面來研究、分析項目的可行性。通過上述的田野調(diào)查對綜合農(nóng)協(xié)提出項目的可行性設(shè)計進(jìn)行分析完成了：1.社會經(jīng)濟(jì)評估或社會經(jīng)濟(jì)可行性研究或考察。2.技術(shù)可行性考察。在社會經(jīng)濟(jì)評估小組和技術(shù)可行性考察小組結(jié)束野外考察之后，召開了參與式項目計劃研討會。通過這一研討會，項目的群體及角色代表將充分討論，并確定出他們自己項目的問題框架、目標(biāo)體系及計劃一覽表。由于研討會時間較短，村民對項目和綜合農(nóng)協(xié)的理解還不是很清楚，報告就村民的討論做一些描述，并提出一些簡單的建議供討論。

二、規(guī)劃的目的和方法

目的是讓永勝綜合農(nóng)協(xié)的村民及相關(guān)群體共享知識、經(jīng)驗和信息。而不是權(quán)力差異——主導(dǎo)所謂的“參與性”過程，外來者的行為與態(tài)度是協(xié)助，而非主導(dǎo)，摒棄社會關(guān)系與偏見（分層、性別等）。最終協(xié)助永勝綜合農(nóng)協(xié)自行評估自身發(fā)展的需要、識別問題、優(yōu)先制定發(fā)展計劃。

方法上是由封閉轉(zhuǎn)向開放，由個人轉(zhuǎn)向群體，由文字轉(zhuǎn)向視像，由量度轉(zhuǎn)向經(jīng)驗。強(qiáng)調(diào)外來者與當(dāng)?shù)厝?、組織與組織之間的伙伴關(guān)系。倡導(dǎo)相關(guān)利益群體平等、共享知識、經(jīng)驗與信息。誰的計劃？誰的發(fā)展？尋求相關(guān)群體的利益相關(guān)點，鼓勵不同群體的參與和表達(dá)聲音。

三、內(nèi)容

（一）基本狀況

永勝村位于經(jīng)棚鎮(zhèn)的西部，總國土面積為404.70平方公里，轄19個自然村，戶數(shù)為815戶，人口為2786人，人均收入為4800元（永勝村委會提供，2011）。2010年7-8月份分別調(diào)研了永勝村的上水頭、二窩鋪、五地和柳條溝6個村，訪談村民9戶。結(jié)合研討會村民繪制的空間要素的村貌圖、資源平面分布圖、剖面圖的部分信息，該地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)狀況如下：

通過調(diào)研結(jié)合村委會通過的資料分析，永勝村村民有1/3轉(zhuǎn)移出去或常年外出打工，留守村民的受教育程度如下表。

留守村民男性村民大約有434人，女性村民有355人，從受教育程度的占比分析，留守村民中初中和小學(xué)居多。高中以上的村民占留守村民的3%。

從典型調(diào)研的二窩鋪、三窩鋪、十地和九地等6村資源狀況分析，留守戶大約在160戶，戶均人口為2.2人，以戶主年齡為參照統(tǒng)計指標(biāo)40歲以下的年輕勞動力只有29戶，41-50歲的中年勞動家庭約在51戶，51歲的勞動力家庭有80戶，約占所有的留守家庭的一半（參見圖2）。

以實際調(diào)研、村委會和村民口述制表。上表的土地指基本農(nóng)田，草場指基本草場。如果把退耕地，五荒也計入，每個村的草場可能會增加3-5倍。

從表2可以看出，以上6村的戶均土地面積為20畝（不包括退耕的土地），戶均草場面積為50畝（不包括部分五荒地），由于大量的青壯年村民外出打工，實際種植的土地只為總土地面積的35%，大部分土地閑置或轉(zhuǎn)換為草場。從草場的使用狀況看，由于大量的人口外出打工草場閑置，留守村民戶均使用草場為160畝，由于該地區(qū)實行了禁牧政策，村民不愿意透露飼養(yǎng)牲畜的數(shù)量。從土地（草場）使用分析，該地區(qū)雖然是農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)民的主產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是畜牧業(yè)，農(nóng)業(yè)為輔助產(chǎn)業(yè)，服務(wù)于畜牧業(yè)。

從村民的收入大致構(gòu)成分析，主要收入為牧業(yè)收入，占總收入的50%；政策性收入主要是退耕補(bǔ)貼、低保及一些惠農(nóng)補(bǔ)貼，約占村民總收入的21%；財產(chǎn)性收入主要是土地出租等收入，約占總收入的2.5%。

從村民的支出看，由于農(nóng)資和勞動力上漲，種植支出占到村民生產(chǎn)支出的第1位。由于禁牧政策使過去放養(yǎng)變?yōu)楝F(xiàn)在圈養(yǎng)，購買飼草料造成村民的養(yǎng)殖成本在增加，偶爾偷牧，會被罰款，放養(yǎng)的成本也很高。

在生活消費支出中，教育支出占第1位，在調(diào)研的村民中占到純收入的65%，轉(zhuǎn)移出去的村民大部分是為了解決下一代的教育問題，在經(jīng)棚鎮(zhèn)租房、陪讀、打工。食品消費為1890元，調(diào)研村民的恩格爾系數(shù)為0.33，服裝支出為300元，從調(diào)研數(shù)據(jù)分析，該地區(qū)的留守村民尚不富裕。

從調(diào)研的留守村民2010年收入、支出和凈儲蓄分析，收支兩項相抵凈儲蓄為-4910元，村民的再生產(chǎn)主要靠上游的小賣部賒購、農(nóng)信社貸款或者民間貸款。

（二）村社大事記

從村民描述的村社大事記可以看出，永勝村土地承包到戶是在1984年，從這年開始，村民可以自己選擇土地和草場的利用方式。當(dāng)時的土地生產(chǎn)主要是提供任務(wù)糧和滿足自己的口糧，同時村民擁有了發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的自由，因此，養(yǎng)羊成為村民記憶中的一個重要事件。據(jù)村民回憶，草場開始出現(xiàn)退化的跡象始于1988年左右，這時的養(yǎng)殖業(yè)開始成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)并超過了種植業(yè)，原因是優(yōu)良的草場為養(yǎng)殖業(yè)提供了豐富的牧草資源，畜產(chǎn)品價格的雙軌制推動了畜產(chǎn)品價格上漲，結(jié)果是草場超載過牧。據(jù)村民回憶村民規(guī)模外出打工始于1996年，原因是稅費負(fù)擔(dān)過重，當(dāng)時除了稅重外，費多的離譜，搭車收費項目約有20多項。村民的外出打工有點像人類學(xué) “逃遁”理論所述的那樣，國家通過稅費制度，對農(nóng)民進(jìn)行管制，躲避國家管制成為了這一時期農(nóng)民有意采取的方式，分散在城市的邊緣角落有利于躲避國家的介入。村民回憶村莊周圍的流沙大約在2003年開始活動，政府通過限制養(yǎng)山羊來治理沙地，村民的畜牧業(yè)因此受到了限制。隨著農(nóng)牧業(yè)稅在2004年的減免，政府提供的公共服務(wù)徹底的撤離了農(nóng)村，農(nóng)戶徹底的變?yōu)橐粋€自我服務(wù)、自我教育的單位。永勝村又經(jīng)歷了一次大規(guī)模的村民離開土地外出謀生，這次人口轉(zhuǎn)移流動更多的像是年輕村民追尋公共服務(wù)（主要是下一代的教育），不完全是經(jīng)濟(jì)學(xué)所描述的由低工資向高工資自由勞動的流動。隨著稅費的減免，政府環(huán)境政策開始介入——禁牧，畜牧業(yè)受到了徹底的影響應(yīng)該是在2005年。這一禁牧政策的實施，使包產(chǎn)到戶以來農(nóng)牧互補(bǔ)的格局徹底的被摧毀，單一農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險差的弊端表現(xiàn)出來，村民收入明顯的下降。

（三）時間要素的季節(jié)歷

由村民提供的季節(jié)歷看出，種植活動一般從4-10月之間，除去打草的1個月，種植活動為6個月，養(yǎng)殖活動為全年的主要勞動。娛樂活動主要是春節(jié)，村民偶爾聚在一切打打麻將或者喝喝酒。開會活動主要是村委會對禁牧政策的宣傳。在所有的活動中，男女幾乎均等的參與。

（四）利益相關(guān)者分析

（物種發(fā)展史、社會貧富分層、具有邏輯關(guān)系要素的機(jī)構(gòu)分析圖，由于村民沒有時間，在研討會中只好略去了）

從村民中所列的利益相關(guān)者看出，村民普遍對旗鄉(xiāng)兩級政府有意見，主要是禁牧政策影響了他們的放牧，也影響了他們的生計，村民希望政府制定一個可持續(xù)放牧計劃。村民普遍認(rèn)為村委會還可以，幫助他們爭取了一些比如打井、上電、申請低保等一些政策。對村民小組有意見，認(rèn)為不替他們反映真實的訴求。由于綜合農(nóng)協(xié)成立不長時間，對其的作用還不太清楚，有的村民認(rèn)為他們可能和村委會是一個機(jī)構(gòu)?；谶^去的經(jīng)驗，村民對農(nóng)禾之家的理解，可能會帶來項目，村民是否收益，期望值不高。

（五）問題識別及確立目標(biāo)

1.問題識別

依據(jù)村民研討會整理（村民所列的問題很多，上圖已經(jīng)整理）。

提供對村民所提出的問題識別，發(fā)現(xiàn)村民現(xiàn)在的主要問題是收入不高、貧困。進(jìn)一步分析造成貧困的原因，發(fā)現(xiàn)主要是來自三個方面：禁牧、放牧罰款；勞動力不足，不能進(jìn)行精細(xì)生產(chǎn)；政府的扶持項目缺失。

2.目標(biāo)確立

當(dāng)把所有的問題陳述轉(zhuǎn)化為正面的目標(biāo)陳述，按問題樹的結(jié)構(gòu)構(gòu)建出了目標(biāo)樹（目標(biāo)樹圖略）。通過檢查“手段—結(jié)果”之間的相關(guān)關(guān)系，在目標(biāo)樹中刪除現(xiàn)實中不可實現(xiàn)的目標(biāo)，如調(diào)整宏觀政策、阻止政府對村民偷牧行為的罰款，規(guī)勸外出打工年輕人回來等。再對目標(biāo)樹中的所有目標(biāo)進(jìn)行分類，產(chǎn)生以下目標(biāo)組，如規(guī)模經(jīng)營土地、種植飼草料、發(fā)展畜牧業(yè)、發(fā)展集約化蔬菜業(yè)、統(tǒng)一經(jīng)營，協(xié)商可持續(xù)放牧計劃。

對供選擇的目標(biāo)方案進(jìn)行評估分析，以確定出最終的項目目標(biāo)為：

（1）可以嘗試通過綜合農(nóng)協(xié)爭取項目，對土地和草場重新規(guī)劃，部分產(chǎn)量低的農(nóng)地種植飼草料，協(xié)調(diào)政府制定可持續(xù)放牧計劃，發(fā)展半舍飼半放牧畜牧業(yè)。

（2）部分平整并可以上水澆灌的土地，可以搞大棚蔬菜。

合作和收益分配方式：

（1）村民以土地、草場、牲畜和勞動力入股。

（2）統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算，利潤共享。

（六）項目論證設(shè)計

為了深化對綜合農(nóng)協(xié)提出的項目的主題理解和認(rèn)識，鼓勵參與討論，收集有關(guān)信息，采用SW0T分析工具，分析既定的項目主題的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會和風(fēng)險，同時明確不同人群面對同一活動時選擇對策的差異性（由于時間關(guān)系項目設(shè)計沒有做）。

依據(jù)村民討論整理。

三、討論和建議

由于趕上了村民的打草季節(jié)，無論是調(diào)研和研討會都比較倉促，獲得的信息可能會缺失，影響部分村民意愿在報告的表達(dá)，建議在農(nóng)閑的時候再做一次培訓(xùn)，提升村民對該類活動的認(rèn)知和參與的能力。下面就前期的工作做一些簡單的建議供討論。

經(jīng)歷了“包產(chǎn)到戶”和“后稅收時代”兩次大的政策的影響，農(nóng)村社區(qū)的社區(qū)功能在瓦解。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后政府的公共服務(wù)缺失，造成農(nóng)村人口的大量流出，社區(qū)的抗風(fēng)性能力在下降，這直接影響了土地規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營。土地利用效率低下和政府的管理缺失是這一地區(qū)農(nóng)民貧困的主要原因。因此，通過綜合農(nóng)協(xié)重建社區(qū)文化是非常必要的。

該地區(qū)有豐富的土地和草場資源，以永勝村三組為例，有可以上水的平地約664畝，旱平地400多畝，退耕還林地80多畝，機(jī)電井一眼，全村通電；有草場約10000多畝，全村只有18人在居住，勞動力不到10人，農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營的多為50歲以上的中老年人，生活水平尚不富裕。如此的資源稟賦，如此少的勞動力，這在中國目前的農(nóng)村是不多見的，這也為今后通過綜合農(nóng)協(xié)合理配置資源，有效利用資源來提升農(nóng)村和農(nóng)民的整體經(jīng)濟(jì)實力，提供了很好的實驗基地。

后稅收時代稅費的減免和國家的補(bǔ)貼削弱了農(nóng)民作為國家主人的地位，農(nóng)村社區(qū)社會出現(xiàn)了分層，出現(xiàn)了普通村民和村干部兩個階層。村干部已脫離了農(nóng)民的身份，代表國家配置公共資源，行使國家的權(quán)力，農(nóng)民喪失了作為國家主人的話語權(quán)。在這次調(diào)研和培訓(xùn)中不斷出現(xiàn)這兩個階層話語的互動，村干部對回村指導(dǎo)工作謂之“下鄉(xiāng)”。從村干部的社會網(wǎng)絡(luò)圖中可以分析出，這個階層越來越遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村、遠(yuǎn)離農(nóng)民，攀附資本，和資本結(jié)緣使這個階層成為了新一代鄉(xiāng)紳。綜合農(nóng)協(xié)未來的工作如何成為一個農(nóng)民參與并且具有自組織功能的組織，如何實現(xiàn)與村干部的良性互動，可能是需要研究和思考的一個問題。

從這次調(diào)研和培訓(xùn)中發(fā)現(xiàn)這樣一些問題，村民對綜合農(nóng)協(xié)還不是很了解，在培訓(xùn)的初期不是很認(rèn)真，有點像是完成村委會交給的任務(wù)似的。隨著培訓(xùn)的深入，村民的參與性在提高，但在表達(dá)真正訴求時往往是村領(lǐng)導(dǎo)或者綜合農(nóng)協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)去代言。 建議在將后可以先搞一些綜合農(nóng)協(xié)能力建設(shè)項目，進(jìn)行一些這樣的參與式的培訓(xùn)，也可以帶一些資源進(jìn)去，比如，可以給來培訓(xùn)的農(nóng)民提供一些食宿的費用、誤工的補(bǔ)貼，這樣可能會改變農(nóng)民卑微的地位，以利于村民的充分參與和意愿的表達(dá)。

對綜合農(nóng)協(xié)提出的“集中居住，集約化經(jīng)營”，通過調(diào)研和研討會分析，就目前而言，有點過早，集中居住需要給遷出來的村民提供建房的資金，退一步講，即使是資金可以解決，但村民微薄的收入沒有辦法支付集中居住的生活消費。土地租賃是一種資本運(yùn)作的方式，用契約約定一定時間的租金，隨著未來的不確定因素（如物價的上漲等），固定的租金是沒有辦法讓村民獲得更多的利益，更大的發(fā)展空間的，反過來可能會加劇政府的負(fù)擔(dān)和社會風(fēng)險。隨著綜合農(nóng)協(xié)的成長，未來可以通過集約化經(jīng)營來完成集中居住。近期可以讓農(nóng)民就地居住，用土地、草場、牲畜入股，收益可以通過約定租金加年后分紅的形式試點運(yùn)作。

無論從社會經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)可行性來看，中國社科院農(nóng)禾之家咨詢中心支持永勝綜合農(nóng)協(xié)的發(fā)展都是可行的。從目前看，永勝綜合農(nóng)協(xié)最大的問題的是綜合農(nóng)協(xié)知識供給不足，無論從領(lǐng)導(dǎo)層和普通的村民對綜合農(nóng)協(xié)運(yùn)作都理解為是一個能帶來錢的項目，不是農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展問題。永勝綜合農(nóng)協(xié)同時也缺乏綜合農(nóng)協(xié)事業(yè)的推動者。建議農(nóng)禾之家對永勝農(nóng)協(xié)的支持可以分兩步進(jìn)行：1.幫助其能力建設(shè)，內(nèi)容可能是幫助落實章程、組建辦事機(jī)構(gòu)、建立制度，通過宣傳培訓(xùn)拉近村民與綜合農(nóng)協(xié)的距離，在村民中培育骨干成員，提升村民的參與能力，具體時間可以用一年來完成。2.在能力建設(shè)完成后，幫助其選擇產(chǎn)業(yè)，討論收益分配。

（作者單位：1.內(nèi)蒙古大學(xué)蒙古學(xué)研究中心；2.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅