高校確立法治化管理理念的社會(huì)背景及實(shí)踐路徑

孫平生

體制基礎(chǔ)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的管理體制變革

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，我國(guó)管理體制改革從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域輻射到社會(huì)管理的諸多領(lǐng)域，這一發(fā)展趨勢(shì)對(duì)我國(guó)高校管理的影響同樣是非常深刻的。首先，由計(jì)劃到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型，我國(guó)高校以及教師的法律地位發(fā)生了根本性變化。高校不再是政府的附屬單位，而是與機(jī)關(guān)法人并列的事業(yè)單位法人，取得了獨(dú)立的法人資格，成為獨(dú)立的民事主體；同時(shí)，高校教師徹底擺脫了國(guó)家干部的身份，成為“履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”。高校的行政管理職能逐步淡化，更多地體現(xiàn)了私法自治的色彩，尤其是高校與中小學(xué)的義務(wù)教育相比，學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)術(shù)自由、科學(xué)研究等成為高校與科研機(jī)構(gòu)顯著而獨(dú)有的追求。其次，高校與教師之間的法律關(guān)系，不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以國(guó)家為核心的人事關(guān)系，二者之間建立的不再是嚴(yán)格意義上的行政合同，尤其是隨著聘任制的常規(guī)化，高校與教師之間更近似一種“勞動(dòng)合同”關(guān)系。最后，隨著教育消費(fèi)觀念的興起，高校與學(xué)生及家長(zhǎng)之間形成了以“教育”為核心內(nèi)容來(lái)劃分各自權(quán)利義務(wù)的消費(fèi)合同，高校提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，學(xué)生作為消費(fèi)者支付學(xué)費(fèi)，二者之間存在著形式上的對(duì)價(jià)。

文化動(dòng)因：價(jià)值多元與知識(shí)多樣性

從本質(zhì)上講，高校管理理念亦屬文化范疇。隨著管理體制的轉(zhuǎn)型，多元價(jià)值對(duì)高校管理的影響越來(lái)越明顯，如追求個(gè)性自由、注重自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)、在解構(gòu)與建構(gòu)中“不拘一格”等。這些新型的文化表征和形式，首先，對(duì)傳統(tǒng)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)造成了較強(qiáng)的沖擊，原有的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系趨于瓦解，人們不再追求一個(gè)普適的、所謂“主流”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。與之相反，一方面，審美觀不再整齊劃一，追求“時(shí)尚”成為現(xiàn)代社會(huì)的一種文化符號(hào)；另一方面，人們更多地注重自我切身感受，強(qiáng)調(diào)人的價(jià)值而不再“惟權(quán)力是從”。其次，多元價(jià)值的交合，道德的約束力逐步削弱。在某些層面上，公序良俗等道德規(guī)范被“自由”等現(xiàn)代價(jià)值所掩飾或取代，人們行為的邊界無(wú)法以善意、美德等這些道德詞匯去界定，在管理層面上則表現(xiàn)為動(dòng)機(jī)與效果的張力。最后，就高校管理而言，隨著標(biāo)準(zhǔn)多元和道德弱化，以什么標(biāo)準(zhǔn)以及如何平衡管理與被管理之間的關(guān)系成為一個(gè)難題。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是管理程度問(wèn)題，即如何做到管理控制與放任自流的平衡。顯然，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)應(yīng)的嚴(yán)格控制已不能適應(yīng)現(xiàn)代管理的需要，但與“自由”價(jià)值相適應(yīng)的“放任自流”同樣面臨著一系列風(fēng)險(xiǎn)，如學(xué)校傷害事故、學(xué)生逃課等，最終可能演化為管理層面的糾紛。二是意志力向位問(wèn)題，即針對(duì)管理權(quán)的單方干預(yù)與合作性的雙向溝通的適用場(chǎng)合、空間等。當(dāng)前，管理權(quán)單方干預(yù)的空間漸漸縮小，而代之以“管理合作”理念，要求充分體現(xiàn)管理中的溝通理性，然而一味地夸大后者，則可能產(chǎn)生管理效率、管理秩序等輻射面更廣的新問(wèn)題。三是管理效力問(wèn)題，即哪些事項(xiàng)屬于高校自主管理的范疇，一經(jīng)作出即具有終局效力，哪些需要賦予被管理者申訴或訴訟等救濟(jì)權(quán)利。

群體特征：管理對(duì)象的特殊性

1.高校教師群體特征

第一，高校教師隊(duì)伍出現(xiàn)了行政與教學(xué)的分野，有一定數(shù)量的教師專門從事行政管理工作，包括負(fù)責(zé)對(duì)教師的考核管理和專職負(fù)責(zé)學(xué)生管理等，這樣就形成了行政與教學(xué)兩個(gè)不同的序列，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間存在著一定張力。高校教師管理依然按照高度行政化的管理模式運(yùn)作，社會(huì)資源的分配和占有與行政級(jí)別存在著正相關(guān)。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，行政權(quán)力在高校中居于支配地位，并具有明顯的導(dǎo)向性，“論資排行”現(xiàn)象仍然未徹底根除，這是背離高校崇尚學(xué)術(shù)、追求學(xué)術(shù)自由、以治學(xué)成就為標(biāo)準(zhǔn)衡量教師水平的精神的。因而，在教師管理上“去行政化”是我國(guó)高校發(fā)展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)引起高度重視的問(wèn)題。

第二，從高校教師具體管理層面來(lái)看，由于高校教師肩負(fù)著教學(xué)和科研雙重任務(wù)，他們的使命不完全是傳授知識(shí)，同時(shí)還肩負(fù)著創(chuàng)新知識(shí)之責(zé)。因此，高校師資管理應(yīng)當(dāng)以學(xué)術(shù)文化的培育為主要目標(biāo)之一，注重營(yíng)造輕松活躍的學(xué)術(shù)氛圍，高度重視教師的學(xué)術(shù)水平和學(xué)術(shù)訴求，保障學(xué)術(shù)精英的參與權(quán)和提升他們的話語(yǔ)權(quán)，在高校中切實(shí)樹立尊重知識(shí)、尊重人才的理念。

第三，高校教師一般都接受過(guò)高等教育，尤其近幾年來(lái)，各高校對(duì)師資的學(xué)歷條件要求越來(lái)越高，師資日益高學(xué)歷化?！案鶕?jù)組織行為學(xué)中的不成熟——成熟理論和領(lǐng)導(dǎo)生命周期理論，管理方式必須隨著被管理者的成熟度的變化而變化”，因此，盡管高校對(duì)教師隊(duì)伍的管理具有一定的主動(dòng)性，但高校與教師之間并非完全的對(duì)立關(guān)系，二者的根本目標(biāo)是一致的，面對(duì)心智水平普遍較高的高校教師隊(duì)伍，單純的權(quán)力施加型管理顯然不能達(dá)到預(yù)期的管理效果。

2.高校學(xué)生群體特征

第一，從年齡上來(lái)看，一方面，大部分高校學(xué)生年滿18周歲，在法律上已具有完全民事行為能力，高校與學(xué)生之間不存在“監(jiān)護(hù)”關(guān)系，這是高校學(xué)生管理應(yīng)考慮的一個(gè)法律前提。另一方面，高校學(xué)生中“90后”群體逐步占主導(dǎo)地位，受生長(zhǎng)環(huán)境以及多元文化價(jià)值的影響，他們難以認(rèn)同傳統(tǒng)的管理模式。

第二，從地域上看，高校學(xué)生來(lái)自不同的地方，經(jīng)歷了不同的成長(zhǎng)環(huán)境，帶有鮮明的地方性文化特征。尤其是成長(zhǎng)過(guò)程的外在環(huán)境會(huì)對(duì)高校學(xué)生產(chǎn)生正反兩個(gè)方面的影響，從而一定程度上影響了他們的性格特征和價(jià)值判斷。

第三，從心智上看，盡管高校學(xué)生實(shí)現(xiàn)了由未成年到成年的跨越，但他們一直在接受正統(tǒng)的學(xué)校教育，很少與復(fù)雜的社會(huì)進(jìn)行過(guò)廣泛的接觸，對(duì)社會(huì)的了解和理解均不夠深刻，因此，他們面對(duì)諸多問(wèn)題，依然無(wú)法擺脫“學(xué)生思維”，在高校生活中需要予以必要的引導(dǎo)。

第四，高校教育一方面強(qiáng)調(diào)從多個(gè)角度看待問(wèn)題，另一方面，注重對(duì)現(xiàn)有理論和社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行“解析”，由此所形成的以探討式學(xué)習(xí)方式為主的氛圍，就高等教育而言，是非常有益的，也是高校保持學(xué)術(shù)精神及其生命力之所在。與此相適應(yīng)，在這種新的學(xué)習(xí)氛圍中，高校學(xué)生不僅經(jīng)歷著知識(shí)數(shù)量、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)體系等層面的轉(zhuǎn)型，而且也面臨著社會(huì)認(rèn)知水平、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)等多元維度所帶來(lái)的“矛盾”，中學(xué)時(shí)代涇渭分明的對(duì)與錯(cuò)“二元對(duì)立”衡量標(biāo)準(zhǔn)已不復(fù)存在，高校學(xué)生面臨著理想與現(xiàn)實(shí)、傳統(tǒng)與時(shí)尚、真理與謬誤等這些貌似二元化范疇的甄別與抉擇。在標(biāo)準(zhǔn)飽受質(zhì)疑甚至日益淡化的時(shí)代，高校管理的必要性、合理性與可行性等均面臨著新的挑戰(zhàn)。

實(shí)踐路徑：高校法治化管理理念與社會(huì)背景的契合

1.高校法治化管理理念的價(jià)值追求

從“教書育人”這一古老而傳統(tǒng)的職責(zé)來(lái)看，高校并非純粹的“職業(yè)訓(xùn)練營(yíng)”，除了“傳道授業(yè)”功能之外，它的終極目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)“人的全面發(fā)展”，即具有完善人格、陶冶情操、弘揚(yáng)美德、傳播文化等精神文明之追求。從這個(gè)意義上來(lái)講，“高校管理不能僅僅停留在規(guī)章制度的條款里去認(rèn)識(shí)科學(xué)管理”，這一論斷固然反映了當(dāng)前我國(guó)高校管理的現(xiàn)狀，同時(shí)也是對(duì)法治化管理的一種誤讀。如前所述，法治化管理理念與“以人為本”在本質(zhì)上是相通的，均要求尊重人的價(jià)值；歷史經(jīng)驗(yàn)也進(jìn)一步表明，喪失道德基礎(chǔ)的法律必然是“惡法”，是無(wú)益于人類社會(huì)發(fā)展的。因此，高校法治化管理理念中必須且必然蘊(yùn)含著“法律的道德性”基礎(chǔ)，即法的價(jià)值追求。

第一，人權(quán)是高校管理的最高價(jià)值。盡管高校管理不可避免地通過(guò)負(fù)面評(píng)價(jià)（如懲戒）來(lái)實(shí)現(xiàn)管理職能，但“懲戒”只是手段而非目的，其真正目的在于使當(dāng)事人“知錯(cuò)改過(guò)”，從而達(dá)到教育之效果；由此當(dāng)然解釋，在管理過(guò)程中侵犯人權(quán)的行為自然是不被允許的，在高校校規(guī)制定和具體管理環(huán)節(jié)均應(yīng)體現(xiàn)這一價(jià)值。

第二，公平是高校管理的必要價(jià)值。由于管理不可避免地會(huì)涉及到被管理者（教師或?qū)W生）的切身利益，因此，公平管理與公正對(duì)待，對(duì)教師而言，不僅直接關(guān)涉到師資隊(duì)伍建設(shè)，而且對(duì)提高教師的工作熱情和積極性具有重要意義；而對(duì)于學(xué)生，則可能直接關(guān)系到受教育權(quán)、教育公平等深層次的問(wèn)題。此外，相對(duì)而言，在受經(jīng)濟(jì)利益等誘惑較小的高校，管理公平也是弘揚(yáng)正氣、樹立正義感的重要途徑。

第三，自由是高校管理的實(shí)質(zhì)價(jià)值。在思想自由、學(xué)術(shù)自由氣氛濃郁的高校，管理所追求的“自由”，正如法律自由一樣，“在這些規(guī)范中自由獲得了一種與個(gè)人無(wú)關(guān)的、理論的、不取決于個(gè)別人的任性的存在”，在價(jià)值多元化的今天，高校管理應(yīng)注重人的全面而自由的發(fā)展，不應(yīng)依靠行政手段抹殺個(gè)性。當(dāng)然，這種自由也是有邊界的，應(yīng)以不侵害公共利益和他人權(quán)利為限。

第四，秩序是高校管理的最終價(jià)值。所謂“秩序”，“意指在自然進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程中都存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性”，同樣，高校管理的終極目的也在于此。為了保障教學(xué)科研“進(jìn)程”的井然有序，高校需要運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)干擾或破壞秩序的行為予以干預(yù)，從另一個(gè)層面上看，也是為保障“自由”的實(shí)現(xiàn)而劃定必要的界限，以及越界行為的必然后果，這也正是管理行為的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

2.高校法治化管理理念的理論維度

第一，管理關(guān)系的法律性。即在管理中，應(yīng)將高校、教師、學(xué)生等多個(gè)主體納入具體的法律關(guān)系之下，具體分析各自的權(quán)利義務(wù)，如高校與教師之間的“聘用合同”關(guān)系，高校與學(xué)生之間兼具公法與私法性質(zhì)的法律關(guān)系，以及涉及權(quán)利沖突時(shí)應(yīng)考慮權(quán)利的位階性等。

第二，管理對(duì)象的主體性。盡管高校與教師和學(xué)生之間存在著某種事實(shí)上的不對(duì)等關(guān)系，但被管理者不再是單純的“被管理對(duì)象”或客體，均具有獨(dú)立的“人格”，具有民事主體地位。溝通理論也表明，通過(guò)主體間的積極溝通并建立起彼此信賴的“合作”關(guān)系，將會(huì)以更低的成本取得更有效的管理效果。因而，高校管理亦需凸顯被管理對(duì)象的主體性，建立相應(yīng)的對(duì)話機(jī)制，通過(guò)減少對(duì)抗來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目的。

第三，管理過(guò)程的正當(dāng)性。廣義上，包括管理的目的、依據(jù)、程序、具體行為以及救濟(jì)途徑等，應(yīng)當(dāng)秉承最大的善意，以保證整個(gè)管理系統(tǒng)的合法性和合理性。

第四，管理結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)性。從結(jié)果上來(lái)看，管理行為面臨著一定風(fēng)險(xiǎn)，盡管這種風(fēng)險(xiǎn)具有或然性，或者最終可能會(huì)被裁決為正當(dāng)?shù)?，但由于這種風(fēng)險(xiǎn)的存在，在具體的管理過(guò)程中，管理者應(yīng)當(dāng)具有較高的法律覺(jué)悟和較強(qiáng)的法律意識(shí)，運(yùn)用法律思維來(lái)分析管理行為。一方面，確保管理權(quán)力的正當(dāng)行使，避免因管理引發(fā)糾紛進(jìn)而演化為法律問(wèn)題；另一方面，從當(dāng)前涉及高校管理的訴訟案件來(lái)看，“程序違法”成為原告的主要訴訟理由，因而需要通過(guò)規(guī)范的程序來(lái)防范管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.高校法治化管理理念的理性實(shí)踐

第一，高校管理必須“有規(guī)可依”。從法律角度來(lái)看，高校校規(guī)具有兩層基本功能：一方面，由于任何權(quán)力都具有天然的擴(kuò)張性傾向，需要高校校規(guī)界定管理權(quán)力行使的范圍，在該范圍之外則屬于“法無(wú)規(guī)定即自由”，因而，高校校規(guī)具有實(shí)現(xiàn)前文論及的價(jià)值的功能；另一方面，高校校規(guī)為管理權(quán)力的行使提供了正當(dāng)性依據(jù)，是對(duì)管理權(quán)的有力保障，而這一點(diǎn)往往被管理者所忽視。

第二，高校校規(guī)應(yīng)具有合法性。這主要涉及到法的效力位階問(wèn)題，即高校校規(guī)的制定，必須遵循法律優(yōu)位和法律保留原則，其內(nèi)容不得與國(guó)家法律法規(guī)及其精神相沖突。

第三，高校校規(guī)應(yīng)具有合理性。由于高校管理具有較強(qiáng)的自治性，在由“傳統(tǒng)的集權(quán)式命令型管理逐漸向現(xiàn)代分權(quán)式的協(xié)調(diào)型管理過(guò)渡”過(guò)程中，權(quán)利與權(quán)力的分配主要依靠高校內(nèi)部管理規(guī)范來(lái)規(guī)制，按照法治化管理理念的要求，高校校規(guī)的制定應(yīng)堅(jiān)持公平公正、平等對(duì)待、正當(dāng)裁量及比例原則。尤其涉及被管理者權(quán)利的事項(xiàng)，應(yīng)充分考慮“比例原則”，體現(xiàn)管理規(guī)范的妥當(dāng)性、必要性和法益對(duì)稱性的基本要求。

4.高校法治化管理之正當(dāng)程序

第一，應(yīng)確立公開原則，保障教師和學(xué)生必要的參與權(quán)。一方面，高?？梢约紡V益，以換位思考的方式建章立制和從事管理，凝聚大眾的智慧，做到“兼聽則明”；另一方面，高校接受公眾的監(jiān)督，有助于提高管理水平。

第二，在作出有關(guān)管理決策尤其是作出不利于教師或?qū)W生的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予他們發(fā)表意見(jiàn)或辯解的機(jī)會(huì)，必要時(shí)采取召開聽證會(huì)、論證會(huì)或座談會(huì)等形式聽取他們的意見(jiàn)。

第三，高校應(yīng)當(dāng)建立告知、說(shuō)明理由、回避、送達(dá)等配套制度，保障教師或?qū)W生的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)等。

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（作者系華北電力大學(xué)副校長(zhǎng)）

[責(zé)任編輯：于 洋]