地方政府化解鄰避沖突的機會和空間

郝陽 付小飛

摘 要 在當代經濟社會發(fā)展中，由環(huán)境問題引發(fā)的鄰避沖突越來越多。本文以近年來頻發(fā)的“PX”事件為例，分析了地方政府化解鄰避沖突的機會和空間，從而為解決這一問題和一些尚未解決的問題提供研究設想，以供學者討論。

關鍵詞 鄰避沖突 地方政府 “PX”

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A

一、研究背景與研究問題的提出

（一）研究背景。

20世紀70年代，“鄰避”（NIMBY）的概念就在西方學者研究社區(qū)反對某些基礎設施建設的基礎上提出來了，OHare 首次提出了“鄰避”（NIMBY）的概念，來描述那些興建能夠帶來整體性社會利益、但對周圍居民產生負面影響的設施。 近年來，隨著經濟發(fā)展和人民生活水平的不短提高，我國因鄰避而產生的沖突也越來越多，鄰避問題也因此越來越受到國內學者的重視，逐漸走進大陸學者的研究視野。

在國內眾多的鄰避沖突中，被提上風口浪尖、成為眾矢之的的莫過于有關“PX”項目的沖突事件，從07年廈門“PX”事件到13年昆明“PX”事件，地方政府一方面為了拉動經濟增長費盡周折拉項目，一方面遇到沖突一鬧就停，不是遷建、緩建就是停建，如何處理好鄰避沖突儼然成為衡量地方政府領導能力的標準之一。

（二）研究問題的提出。

傳統(tǒng)的政治經濟學觀點認為，消極的政府往往被認為是比較安全的，因為它較少與相對人交往，發(fā)生政府侵害私人權利事件的概率比較低。 但事實上政府的不作為往往會導致政府與民眾之間的信息不對稱，增加了民眾對政府的不信任，從而增加了爆發(fā)鄰避沖突的可能性。

毫無疑問，政府在權利分配格局當中處于主導地位。但是如果政府主體不為外部利益相關者提供參與的機會和空間，將嚴重降低解決鄰避沖突的可能性和正當性。僅靠政府內部憑借信息不對稱而做出的決策，往往會導致局面的失控從而引發(fā)更加激烈的對抗。因此，怎樣正面回應鄰避沖突，不避諱鄰避沖突，又能合理化解鄰避沖突，成為了地方政府需要迫切研究的問題。本文所要研究的問題，是地方政府化解鄰避沖突的機會和空間的影響因素是什么？

二、地方政府化解鄰避沖突的機會

（一）衡量鄰避沖突中“自覺”與“自利”的因素。

學界對鄰避沖突的動因有不同的看法，有的學者認為，鄰避沖突是由公民自身意識覺醒引起的自發(fā)環(huán)境保護行為；也有學者認為，鄰避沖突的實質還是一種當?shù)鼐用竦膫€人利益、非理性和自私的表現(xiàn)，認為鄰避沖突導致公共政策和公共設施的選擇和建設無法落實，是制定和執(zhí)行公共政策的障礙，很有可能會給當?shù)氐慕洕l(fā)展和社會進步造成阻礙。而事實上，不同的鄰避設施所引發(fā)的公民“自覺”與“自利”因素的衡量是不同的。就“PX”事件而言，從民眾走上街頭抗議或是“散步”的示威游行者來看，多數(shù)還不是直接的利益相關者，所以我們可以把這類事件歸結為主要是由“自覺”因素所引起的鄰避沖突。

由此可以看出，這類鄰避沖突的解決辦法應該朝著加強政府與民眾的溝通、公開監(jiān)督機制以及風險防控措施等方面做更多的努力，而不單單只是局限在對當?shù)鼐用襁M行利益補償?shù)乃季S瓶頸當中。按照鄰避沖突的不同類型、規(guī)模來說有其各自的特點，其背后的影響因素也不同，認清這一點對正確處理好鄰避問題，化解鄰避沖突具有重要的指導意義。

（二）基于利益均衡狀態(tài)下對鄰避沖突的預防與控制。

就“PX”項目而言，多數(shù)地方政府在“PX”項目上，從策劃起，一開始都遮遮掩掩，家長制作風下，認為政府說了就算，不需要民眾的意見和參與。等項目即將上馬實施的時候才發(fā)現(xiàn)遭到民眾的堅決抵制，這時候通過現(xiàn)代網絡媒體與交流工具的迅速傳播，哪怕政府可以控制官方媒體，事情也會迅速傳播。并且在傳播的過程當中往往還會造成信息失真，“PX”事件往往會被放大和“妖魔化”，引起民眾恐慌和對政府的不信任，突然之間爆發(fā)鄰避沖突，造成政府毫無防備，導致事件無法控制，造成極壞的影響，形成了一個政府、企業(yè)、公民三方“共輸”的局面。

假設利益相關者能夠合理地提出利益述求，并對這些訴求進行有效溝通，政府即是利益相關者中的一環(huán)，又要站在中立的角度平衡這些利益訴求，如果各方的利益訴求能夠達到一個平衡狀態(tài)，那么沖突將有可能不會爆發(fā)。關于“PX”事件，多地的案例表明，基于同一事件所爆發(fā)的鄰避沖突往往不止一次，怎樣衡量各方利益述求，將對控制鄰避沖突的二次爆發(fā)具有重要的意義。

三、地方政府化解鄰避沖突的空間

（一）第三部門是把“雙刃劍”。

怎樣合理利用第三部門，成為地方政府與民眾間接對話、增進溝通與互信的“利器”。 環(huán)保組織以及相關社會團體的組成人員大都來自各行各業(yè)的年輕從業(yè)者、知識精英以及學生等。環(huán)保組織具有組織年輕化、思想較為激進，信息傳播速度快的特點，政府如不加以疏導，一旦被一些不法份子所利用這種情緒，將成為鄰避沖突中極其不穩(wěn)定的因素之一。政府應當加強與此類組織展開對話、通過安排環(huán)保組織相關人士與政府領導、企業(yè)負責人以及項目專家進行科學解釋和溝通、耐心疏導，以環(huán)保組織這類第三部門為平臺，對民眾進行反饋和宣傳，往往會事半功倍，更好地傳達真實的信息，避免民眾的誤解。

（二）信息公開、公眾參與監(jiān)督。

將環(huán)境評估、可行性研究等相關報告公開，讓公民參與監(jiān)督過程是消除誤解，避免民眾疑慮的有效渠道；此外可以嘗試構建或委任相關部門直接負責信息的公開與監(jiān)督，避免形成行政效率低下、相互“踢皮球”的情況發(fā)生。民眾的訴求主要是集中在：政府陽光公布“PX”項目進程、公布風險防控機制、讓民眾介入監(jiān)督、項目有賬目審查等等?！癙X”項目的建于不建，其實在這場博弈當中政府部門早已具有壓倒性的優(yōu)勢，但這并不意味著政府部門就可以擁有一切。因此，政府部門需要的是實質性的利益，而公民需要的則是一場“體面的勝利”。信息的公開，公民的參與，將是由“共輸”轉為“共贏”的重要嘗試。

（三）項目周邊的利益補償。

合作互動型政企關系的立足點是政府與企業(yè)雙方基于市場機制去識別和追求各自的目標，力圖使雙方的目標相互包容。 “PX”項目的外部利益主體廣泛，將涉及到一個城市的居民，補償成本過高不切實際。但可就項目周邊的居民實施補償，可以由企業(yè)經過成本效益分析后對具體補償數(shù)目進行確定，政府配套一部分。企業(yè)借助地方民眾的支持不僅能促進經濟的發(fā)展和社會的安定和諧，也能同時幫助政府實現(xiàn)其目標，例如，加速房展地方經濟、增加就業(yè)和財政收入、協(xié)調社會關系等等。

四、研究結論與后續(xù)研究設想

（一）利益相關者中的顧客政治。

贏得經濟發(fā)展和財政收入最大化決定了企業(yè)是地方政府最有價值的“顧客”，既往的研究通常關注地方政府對政績的追求，認為贏得經濟發(fā)展和政績最大化是驅動地方政府興建“PX”煉油項目的動力，但這只是問題的一個方面。而另一個方面則是公民對參與政治的需求。由于政府在行動決策時往往具有封閉性，導致公民對煉油項目的抵觸情緒加深，不可避免地產生了沖突意識。因此，政府主導的思想亦不能打破，但公民參與的思路是需要被接受的。這參與的形式將是廣泛的，不僅涉及利益補償?shù)膮⑴c，也涉及監(jiān)督的參與等等。

（二）后續(xù)研究設想。

文章以近年來頻發(fā)的“PX”事件為例，對地方政府解決鄰避沖突的案例進行了總結和梳理，并在此基礎上提出了一些設想和建議。但是仍然存在著進一步研究的問題：第一，如何區(qū)分鄰避設施的類型與特點，在此基礎上根據(jù)引起鄰避沖突的不同動因對其“對癥下藥”？第二，如何具體構建政府、企業(yè)、第三部門與公民等利益相關者的利益平衡框架，防范二次沖突？第三，如何在政府、社會的公正監(jiān)督下構建一套完整的利益補償機制？因此，通過發(fā)現(xiàn)“PX”事件中地方政府在行動決策方面出現(xiàn)的問題與不足，為化解鄰避沖突、構建相應的緩和機制、增強民眾與地方政府之間的互信提供重要依據(jù)?！?/p>

注：本文為貴州大學研究生創(chuàng)新基金“貴陽城市社區(qū)物業(yè)管理評估創(chuàng)新機制實證研究”（項目編號：研人文2013033）的階段性成果。

（作者：郝陽，貴州大學經濟學院行政管理專業(yè)2011級碩士研究生，研究方向：公共行政理論與實務；付小飛，貴州大學經濟學院行政管理專業(yè)2012級碩士研究生，研究方向：公共組織與公共經濟）

注釋：

OHare M. Not on My Back， You Dont： Facility Sitting and the Strategic Important of Compensation [M]. Public Policy， 1977.25（4）：407-458.

[英]哈耶克. 鄧正來譯.自由秩序原理[M].上海：三聯(lián)書店.1977：55.

付景濤，黃輝.企業(yè)參與地方政府績效評估的機會和空間——顧客政治的理論視角[J].中國行政管理，2013（3）：50.