淺議“第三方調(diào)查”法制化的必要性和可行性

摘 要 “第三方調(diào)查”這一社會現(xiàn)象自從2009年在我國出現(xiàn)后，相繼引發(fā)了社會各界對于此現(xiàn)象的合法性探討，以及它是否應(yīng)當(dāng)在我國的法律體系中確立等相關(guān)問題的廣泛關(guān)注。本文擬對由“第三方調(diào)查”制度是否應(yīng)當(dāng)在我國實現(xiàn)制度化的相關(guān)法律問題進行簡要分析。

關(guān)鍵詞 第三方調(diào)查 法制化 必要性 可行性

中圖分類號：D920.4 文獻標(biāo)識碼：A

一、“第三方調(diào)查”法制化的必要性

“第三方調(diào)查”一般是指當(dāng)社會上發(fā)生的某些熱點事件由于關(guān)系復(fù)雜，真相不明而又得不到實質(zhì)查明或者官方調(diào)查的結(jié)果不能令公眾信服的情況下，在官方的指導(dǎo)和公眾的倡議下組成新的調(diào)查組對事件從新進行調(diào)查的特殊調(diào)查組織和程序。

“第三方調(diào)查”在2009年云南躲貓貓案件中出現(xiàn)之后，不但沒有消亡，相反，它在隨后的上海釣魚執(zhí)法案件和南京徐寶寶案件中運用的越來越成熟，而且令人驚奇的是，第三方調(diào)查的結(jié)果普遍推翻了之前的政府調(diào)查結(jié)論，并向事件中的弱勢群體傾斜，其結(jié)果大致與輿論的“提前宣判”內(nèi)容相符。這樣的調(diào)查結(jié)果得到網(wǎng)民和媒體的一致認(rèn)可，從而使得公眾對第三方調(diào)查的信賴程度大大提升。再一次出現(xiàn)糾紛事件時，輿論便形成對第三方調(diào)查的熱烈追捧。 這說明“第三方調(diào)查”制度具有極強的生命力和重大的法制意義，其存在和發(fā)展壯大就說明了“第三方調(diào)查”的重要意義。

首先，“第三方調(diào)查”體現(xiàn)了公民意識的提升?！暗谌秸{(diào)查”是公眾監(jiān)督意識和民主意識增強的表現(xiàn)，當(dāng)下的中國正倡導(dǎo)建設(shè)社會主義法治社會，社會主義法治理念要求最廣大人民群眾法律意識和民主思想的增強，而“第三方調(diào)查”的出現(xiàn)，無疑將深化公眾對監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)的理解，啟迪廣大群眾的法律意識和法治觀念。

其次，“第三方調(diào)查”存在其生存空間，這本是對官方調(diào)查和政府公信力的辛辣諷刺，但我們也要認(rèn)識到，轉(zhuǎn)型社會出現(xiàn)這樣那樣的問題還是可以理解和接受的，在各種政治、法律體制不完善的情況下，急于求成尋求制度上顛覆性的改革是不現(xiàn)實的，而“第三方調(diào)查”的出現(xiàn)，正好填補了這一特殊過渡時期的制度空白，雖然“第三方調(diào)查”在主體定位、權(quán)限等方面還一片混亂，但積極意義還是值得肯定的，也不失為目前解決社會尖銳問題，緩解社會矛盾，維護社會安定團結(jié)的一種選擇。

再次，“第三方調(diào)查”出現(xiàn)的最根本原因是公眾對官方調(diào)查公正可靠性的質(zhì)疑和部分政府公信力的逐漸淪喪，當(dāng)社會事件出現(xiàn)尖銳矛盾，公眾的目光是深邃而敏銳的，在他們不能寄希望于官方調(diào)查給出真相的情況下，“第三方調(diào)查”讓民眾建立起了可靠和踏實的信念。

第四，“第三方調(diào)查”是對官方調(diào)查的有益補充。由于法律本身自有的局限性，如僵化性、滯后性等問題的存在，官方在自身調(diào)查方面存在不可調(diào)和的矛盾，而“第三方調(diào)查”確實是對這一不可調(diào)和矛盾的有益的化解。

從以上三個事件解決的結(jié)果上來看，“第三方調(diào)查” 的成功介入對查明真相、安撫民心并最終解決問題都發(fā)揮了不可忽視的作用。當(dāng)然，像任何新生事物一樣，在其不成熟、不規(guī)范、不完善的情況下，必然會帶來負(fù)面的消極影響。比如，在部分政府公信力下降的今天，如果大量運用“第三方調(diào)查”，可能會導(dǎo)致部分政府公信力的日益喪失。因此如何規(guī)范好“第三方調(diào)查”，使其能在我國的法制中依法確定下來，并成為一個能夠長期執(zhí)行的程序和制度，避免其不利影響是我們需要認(rèn)真對待的課題。

總而言之，目前我國正處于社會發(fā)展過程中的矛盾凸顯期，加上社會上依然存在某些不確定的不安定因素，在這種情況下“第三方調(diào)查”有利于提升民眾的自由精神、公民意識，有利于培養(yǎng)公民的公共意識、參與意識，有利于彌補僵化的法律漏洞，有利于增強公民的民主習(xí)慣、民主技能，有利于及時地讓公眾宣泄不滿，有利于保證公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)得以實現(xiàn)，有利于促進政府執(zhí)政意識的轉(zhuǎn)變、促進依法行政。但這一被公眾認(rèn)為是公正、合理的手段，卻面臨著不合程序、不具法律效力的尷尬之局面?！昂虾醭绦颉钡墓俜秸{(diào)查，其正義性為公眾所質(zhì)疑；而不具合法法律地位的“第三方調(diào)查”，卻可以得出為公眾所信任的公正客觀的結(jié)論，這無疑是法律制度設(shè)計上的遺憾和缺失。因此我國立法亟待正式確立“第三方調(diào)查”制度，并逐漸完善之。

二、“第三方調(diào)查”法制化的可行性

諸多公共事件的發(fā)生，既讓公眾體會到部分地方政府公信力的降低，也讓公眾提升了自己的公民參與意識、自由精神和理性精神?！暗谌秸{(diào)查”的產(chǎn)生和發(fā)展，也越來越多地成為挽回某些政府部門公信力的手段。從我國目前的法制環(huán)境來分析，其實在面對這一系列的重大公共事件時，我們除了運用傳統(tǒng)的政府部門內(nèi)部自行清查方式之外，完全是有條件嘗試構(gòu)建針對重大社會公共事件的獨立第三方調(diào)查制度的，加上輔以其他配套法律制度，將能使“第三方調(diào)查”更專業(yè)、更客觀的探究事實真相，形成公眾與政府相互制約又相互促進的共贏局面。

第一，從立法上而言，我國雖然沒有像國外某些國家法律一樣有規(guī)定公共事件的特別調(diào)查委員會或獨立調(diào)查制度的專門性立法，但是在我國的根本大法《憲法》的第71條、《全國人大組織法》的第38條和《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》的第31條中，是有關(guān)于全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會以及縣級以上的地方各級人民代表大會，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)決議的規(guī)定的。由此可以判斷，對于類似于“躲貓貓”、“釣魚執(zhí)法”、“徐寶寶”這樣的公共事件，由人大或人大常委會來牽頭組織第三方調(diào)查，對公民或單位提出的特別調(diào)查或?qū)彶樯暾堖M行評估，然后決定是不是要進行第三方的獨立調(diào)查其實是有法可依的。 只是這種特別調(diào)查委員會要具有獨立性，不能依附于國家機關(guān)。關(guān)于調(diào)查組的成員，可以建立調(diào)查組成員人才庫，每次隨機抽取人員組成調(diào)查組。根據(jù)案情的不同，應(yīng)專門調(diào)配組員庫中擁有特殊技能的人才參與。特別調(diào)查委員會可以主動依職權(quán)或者依據(jù)公民、社會組織的申請來啟動特別調(diào)查程序，并且特別調(diào)查委員會的經(jīng)費應(yīng)當(dāng)由國家機關(guān)從其相關(guān)經(jīng)費中予以開支，從而避免參與調(diào)查的公民、組織機構(gòu)的積極性下降，導(dǎo)致中途撤出現(xiàn)象的發(fā)生。另外，特別調(diào)查委員會可以通過案件的探索，逐漸制定出切合實際的調(diào)查程序，以規(guī)范自己的調(diào)查行為，使“第三方調(diào)查”更具有合法性和程序性。

第二，我國已經(jīng)加大行政信息公開的力度，使得國家機關(guān)在行使行政權(quán)時的透明度更高。2007年1月17日，《中華人民共和國政府信息公開條例》經(jīng)國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過，并于2008年5月1日起施行。依照該法，行政機關(guān)在處理行政糾紛特別是引起公眾關(guān)注的重大公共事件時，應(yīng)當(dāng)隨時向公眾披露公共事件的調(diào)查進度、調(diào)查結(jié)果。也可以邀請公民、新聞媒體、其他相關(guān)社會團體等加入到調(diào)查工作中，真正做到在陽光下行政。陽光是最好的防腐劑，陽光也是最好的消毒劑。依法公開、及時公開、全面公開、準(zhǔn)確公開可以消滅不信任之毒瘤。在出現(xiàn)第三方調(diào)查的案件當(dāng)中，就是因為權(quán)力機關(guān)想掩蓋事實真相而匆忙作出不符合實際的調(diào)查結(jié)論，從而導(dǎo)致民眾不信任。如果權(quán)力機關(guān)依法做到及時、全面、準(zhǔn)確的公開事實真相，那么公信力自然會不斷提升，而不是那樣被動。

第三，我國現(xiàn)行的法律監(jiān)督體系歷來強調(diào)公民監(jiān)督同人大監(jiān)督的結(jié)合。內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合是我國現(xiàn)行監(jiān)督體系組織化程度的重要標(biāo)志，從廣義上而言，人大監(jiān)督其實可以被看作是公民監(jiān)督的一種形式，因為它的監(jiān)督權(quán)正是來自于人民的直接或間接授權(quán)。在實務(wù)中，當(dāng)政府機關(guān)的行政行為面臨社會各界的廣泛質(zhì)疑而不能自證其清時，人大可以根據(jù)《憲法》、《全國人大組織法》、《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》的相應(yīng)法律規(guī)定主動的啟動監(jiān)督程序，這樣做既可以強化人大作為立法監(jiān)督機關(guān)的權(quán)威，授予調(diào)查委員會法律權(quán)限，同時也可以縮短公共權(quán)力與民意的距離，降低政府公信力日益下降的風(fēng)險。國家民主政治體系內(nèi)部的正式監(jiān)督體系往往是需要與體制外部的監(jiān)督力量結(jié)合起來才能更有效地發(fā)揮作用的。我們有必要疏通現(xiàn)行公民監(jiān)督的制度化通道，將公民積極參與國家管理與決策的外部監(jiān)督動力機制與相應(yīng)國家機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的責(zé)任機制結(jié)合起來，從而使得公民通過申訴、請求、請愿、呼吁等不同方式來表達政見，進行社會監(jiān)督以達到實現(xiàn)公民的利益訴求，參與影響公共政策之目的。實踐證明，一種高效合理的監(jiān)督機制是離不開社會和公民力量的介入的。 毛澤東同志曾經(jīng)指出：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不能松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！?可見，在我國，普通公民完全可以通過行使自己的監(jiān)督權(quán)利來實現(xiàn)對政府的監(jiān)督，

第四，我國在2011年10月24日提請十一屆全國人大常委會第23次會議審議的民事訴訟法修改草案中已經(jīng)增加了公益訴訟制度，這為充分發(fā)揮公民訴權(quán)監(jiān)督的作用亦提供了可能。在“第三方調(diào)查”制度目前尚無法可依，未獲得合法法律地位之前，在影響面較廣泛的公共事件的處理中先行考慮引入公益訴訟制度無疑是十分必要的。公益訴訟維護的是公共利益，公益訴訟制度的建立，將會為公民提供一個直接維護自身利益及公共利益的制度化平臺，那么政府在處理引起公眾關(guān)注的重大公共事件時，勢必會更加謹(jǐn)慎小心，會更加注重社會各方利益的平衡，從而避免社會矛盾的激化，使事件處理結(jié)果更符合正義性，繼而達到維護社會秩序穩(wěn)定之目的。

基于上述分析可見，在我國目前的法制環(huán)境下，構(gòu)建由人大主動依職權(quán)啟動對重大事件的調(diào)查監(jiān)督程序是完全可行的，具體操作上，可以考慮由人大全面負(fù)責(zé)，由地方政府牽頭，并在該公共事件所影響的一定地域范圍內(nèi)組織相關(guān)專家、學(xué)者、律師和其他社會人士參加。因為只有由人大組織，有人大授權(quán)，調(diào)查才有名有實，最重要的是，可以擺脫師出無名之嫌，同時排除政府的行政干預(yù)，成為真正意義上的獨立調(diào)查。 □

（作者：湖南涉外經(jīng)濟學(xué)院文法學(xué)院講師，湖南師范大學(xué)法學(xué)院法律碩士）

注釋：

陳璟彥. 第三方調(diào)查：網(wǎng)絡(luò)時代輿論的政治監(jiān)督[DB/OL].http：//news.163.com/10/1214/18/6NSQNDOU00014JB6.html，2011年6月25日訪問.

貴靜.由“第三方調(diào)查”引發(fā)監(jiān)督權(quán)之思考[J].知識與創(chuàng)新，2010（1）.

貴靜.由“第三方調(diào)查”引發(fā)監(jiān)督權(quán)之思考[J].知識與創(chuàng)新，2010（1）.

轉(zhuǎn)引自：薄一波.若干重大決策與事件的回顧（上卷）[M].北京：中共中央黨校出版社，1991，157.

貴靜.由“第三方調(diào)查”引發(fā)監(jiān)督權(quán)之思考[J].知識與創(chuàng)新，2010（1）.