基層管理者與規(guī)則執(zhí)行

賀明明

【摘要】國家的上層結(jié)構(gòu)在一定程度上影響了體制中高層對于基層地方的管理方式和效果，分權(quán)制為主的西方國家，經(jīng)常會看到其基層地方領(lǐng)導(dǎo)人會經(jīng)常性的聚在一起對國家提出滿足地方需求的賬單，這是其社會管理常態(tài)；以中國為例的單一制、中央集權(quán)制國家，杜贊奇從歷史的角度還原了中央與地方間博弈環(huán)節(jié)及產(chǎn)生結(jié)果，國家內(nèi)卷化、掮客以及守衛(wèi)地方利益的看護人，都是多種因素共同作用的結(jié)果，雖然在中央放權(quán)地方的大背景下，中央始終是發(fā)力的一方，地方雖為受力方，這是中國的常態(tài)，但地方自身不發(fā)也有一套自己的實際運行規(guī)則。

【關(guān)鍵詞】規(guī)則；自治

一、中西方政策規(guī)則運行常態(tài)

世界范圍內(nèi)，大多數(shù)國家都承認(rèn)這樣的一個道理：國家政權(quán)層面上的建設(shè)與穩(wěn)定有賴于完善的法治作為保障，而基層政府的有效運行則更多依靠的是自治與法治的結(jié)合——自治為主、法治為輔。且不論國家結(jié)構(gòu)形式是單一制還是復(fù)合制，抑或是其他形式，“自治為主、法治為輔”都是一般的基層治理方式，區(qū)別只在于自治的程度，在此，法治代表了國家層面的作用，在一定程度上可以看作是官治對基層的影響。作為萬千自治主體的基層，其治理結(jié)果雖大相徑庭，但在實際的操作過程中，其操作原則卻是不同的，以政策環(huán)節(jié)的運作為例，陳振明教授曾將政策的貫徹與落實的結(jié)果進(jìn)行了分類：“求神似，去形似”、“不求神似，只求形似”、“既不求神似，也不求形似”[1]三種類型，產(chǎn)生這樣的結(jié)果，從張靜的《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會》視角來看，主要有兩個方面的因素：一方面與基層精英自身選擇的自治方式、自治理念有關(guān)系；另一方面取決于基層精英對于地方基層社會的管治是否和現(xiàn)代國家行政管治規(guī)則一致。

不可否認(rèn)，西方的政策推行也存在“形神不一”的情況，但這種“不一”是在一種透明狀態(tài)下，上下協(xié)商的情況下完成的，而中國的“不一”是在推行過程中逐漸起變化的，國人對于政策最終的目的、性質(zhì)的變化也已經(jīng)習(xí)以為常，更不論其中的某些部分在傳達(dá)過程中被隨意篡改。張靜在經(jīng)過實際調(diào)查華北西村之后，最后提出的社會管理過程中，作為鄉(xiāng)村管理的行為主體其選擇的手段是以規(guī)則為根據(jù)還是以利益為基礎(chǔ)。這就是常言說到的“山高”自然“皇帝”遠(yuǎn)，國家權(quán)威理論上具有最高身份，可以通過新出臺的一些方針政策作用于基層地方，比如通過修改法律法條來改變運行于社會中的規(guī)則，使得在規(guī)則中運行的基層和人民能夠向著國家期望的方向發(fā)展，但國家政策也可以只保持在權(quán)威理論的面上，很顯然國家并非在每個政策執(zhí)行的過程中都是具體的執(zhí)行人，國家最終還是以基層代理人執(zhí)行它的政策，實際中反映出來的規(guī)則與基層領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，值得引起普遍關(guān)注。

二、柳村基層領(lǐng)導(dǎo)對規(guī)則選擇

筆者在川北柳村調(diào)研過程中，遇到一些十分有趣的現(xiàn)象：村主任每每介紹到村莊中的大變化時，如翻新水庫、修路、建旅游景區(qū)等事情的時候，言語中總透露出自身領(lǐng)導(dǎo)班子的一種領(lǐng)導(dǎo)能力的卓越，“我們?nèi)齻€（村支書、村主任、文書）都是拿著最低工資還在堅持為國家服務(wù)的，這都是為國家和鄰里鄉(xiāng)親”，著重點卻不是放在國家政策方面給予的幫助，這一地區(qū)的仿佛直接缺失了一個能提及國家的機制或者個人，村領(lǐng)導(dǎo)還認(rèn)識了這么個理：國家有的是錢，就看誰有能力去要，要的到的就是有能力的，但是，談及到本地區(qū)為什么不能盡快走出貧困，主任談及到的不是國家給予的不夠，就是自然條件的限制，甚至認(rèn)為國家對本地區(qū)應(yīng)該更加多的幫助。以其言窺其思，國家在基層干部，特別是村一級干部的意識中就是一個象征性的作用，其國家權(quán)威體現(xiàn)在其對基層提供的政策、資金的供給上，也體現(xiàn)在對基層干部光環(huán)的賦予上，其余的政績就是在一種他們管轄的能力帶動下產(chǎn)生的。

從上面的例子中，不難發(fā)現(xiàn)，政策在基層貫徹的過程中，其產(chǎn)生的后果并不在基層管理者主要考慮的范圍內(nèi)，基層領(lǐng)導(dǎo)者始終相信這種自上而下的政策都是上層精英的深思熟慮的結(jié)果，最壞的情況是不會給本地帶來利益。且這些政策都是一種主動性政策進(jìn)入本區(qū)域范圍，基層就是國家這個大機器的最后一條傳送帶，傳送是主要的任務(wù)，貫徹并非責(zé)任，這是一種變相的搭便車行為，在這次政策的行進(jìn)過程中，每個基層單位都有機會順利的搭上這趟受益車。然而搭車的后果可以是無作為，也可以是為自己牟利，前者不需要有任何行為來推進(jìn)政策，后者則可以通過改變政策執(zhí)行的規(guī)則來實現(xiàn)基層政府自己希望的結(jié)果。希望自己的親戚能夠成為養(yǎng)殖場的贏家，那么即便是上層政府給予的養(yǎng)雞場幫扶指標(biāo)，也是沒有辦法取得競爭優(yōu)勢，村一級的倒向直接影響了本區(qū)域養(yǎng)雞場銷量的倒向。國家的政策進(jìn)入是希望本地在規(guī)則范圍內(nèi)正常發(fā)展，希望能通過“五戶幫扶”的政策實現(xiàn)先富帶后富的一種模式，但村干部則立足于自身的利益角度，重現(xiàn)建立的規(guī)則將國家的規(guī)則替換掉，使其癱瘓。

三、結(jié)語

上述情況的產(chǎn)生一方面可以歸咎為上下層級之間的缺乏有效的信息溝通和協(xié)商機制，也能解釋中國法治方面一直不健全的原因，特別是在基層容易出現(xiàn)無法實現(xiàn)有法可依，有法必依。這樣的情況下，滋生的問題就復(fù)雜而混亂，要么有些人通過給予執(zhí)法者一定利益，使其改變法律的執(zhí)行規(guī)則，從而獲得執(zhí)法者的庇護，要么使得其他人人人自危，做事畏首畏尾，生怕有一天突然接到傳票，聲稱追究法律責(zé)任。法律性的原則是在規(guī)則的指導(dǎo)下，保持中立，最終實現(xiàn)對利益的公平分配，但是，在利益性原則下，很多人就會援引于對自己有利的規(guī)則，從規(guī)則的角度出發(fā)來列舉規(guī)則給予自己的幫助，最終實現(xiàn)自己的利益。如村一級的領(lǐng)導(dǎo)敢于不通過與上層進(jìn)行溝通就按照自身的取向訂立新規(guī)，使得國法作用被削弱甚至癱瘓，這不得不說是一種對于自治權(quán)的濫用，這種濫用的產(chǎn)生是基于法律體系的構(gòu)建滯后，如果產(chǎn)生了上層對地方自治權(quán)力濫用的追究，則一定是上訪或者其他群體性事件爆發(fā)，導(dǎo)致了不穩(wěn)定。

如今，萬能的體制、國情等理由已經(jīng)不再被國人所普遍接受，在政治體制改革的過程中，我們已經(jīng)看到，中國的體制改革在最終追求方面還是希望能一定程度上借鑒的西方民主，并且已經(jīng)在法律層面上有了一定的改觀。全盤吸收是一種苛刻的要求，但主要原則的借鑒還是一種積極的嘗試，否則就是“東施效顰”的結(jié)果。

注釋：

[1]陳振明.西方政策執(zhí)行研究運動的興起[J].江蘇社會科學(xué)，2001（6）.