城鎮(zhèn)化進程中的社區(qū)管理轉(zhuǎn)型工作研究

摘 要 城鎮(zhèn)化是當下社會治理的熱點問題，城鎮(zhèn)化的順利開展需要社會各方面的共同推進，社區(qū)在推動城鎮(zhèn)化進程中具有非常重要的作用。本文立足于城鎮(zhèn)化背景下的社區(qū)治理，首先分析城鎮(zhèn)化過程中社區(qū)管理的重要性，然后依據(jù)對社區(qū)管理的現(xiàn)狀和存在的問題進行詳細的分析，最后根據(jù)存在的主要問題以及當下城鎮(zhèn)化對社區(qū)治理的要求，提出相應的對策供參考。

關鍵詞 城鎮(zhèn)化 社區(qū)管理 管理轉(zhuǎn)型

當前，我國為減小城鄉(xiāng)收入差距，提高居民生活水平，開展了大規(guī)模的城鎮(zhèn)化運動。城鎮(zhèn)化的開展并不是簡單的城市規(guī)模的擴大，而是同時伴隨的農(nóng)村居民市民化的問題，需要社會保障等公共服務共同達到城鎮(zhèn)化。因此這就需要發(fā)動各個方面的力量，在公共管理理論的指導下，真正做到公共管理的主體多元化，使政府工作更加有效地開展。而這其中發(fā)揮社區(qū)治理主體作用也是必不可少的，完善社區(qū)治理機制成為目前理論與實務界研究的焦點。

一、城鎮(zhèn)化進程中社區(qū)管理的重要意義

（一）城鎮(zhèn)化概述

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口向城市流動，二三產(chǎn)業(yè)向城市積聚的過程。城鎮(zhèn)化的進程在我國主要表述為城鎮(zhèn)總人數(shù)中城市人口的比重，城鎮(zhèn)化不是簡單的城市規(guī)模的擴大，而是配套的公共服務設施等的改善。

根據(jù)二元經(jīng)濟結構理論，發(fā)展中國家之所以出現(xiàn)貧富分化嚴重，主要原因在于存在著城市農(nóng)村二元經(jīng)濟結構。而農(nóng)村的農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，勞動生產(chǎn)率增長較慢，從而增加的農(nóng)村人口不能與增長的勞動生產(chǎn)率相對應，從而造成了剩余勞動力的存在。相比而言，城市工業(yè)化發(fā)展較快，勞動生產(chǎn)率增長迅速，城市人口的增長率低于勞動生產(chǎn)率的增長，從而造成了用工短缺的現(xiàn)象。在這種情況下，城市的工業(yè)企業(yè)只需要付給農(nóng)民相比于農(nóng)業(yè)較高的工資，就能夠促使農(nóng)村勞動人口向城市移動。當這種移動達到一種平衡，也即農(nóng)村剩余勞動力為零，工廠需求勞動力不再短缺，這時候如果工廠需要增加勞動力就必須償付較高的工資，農(nóng)村勞動力也會在兩者之間做權衡，從而達到一種均衡的狀態(tài)，貧富差距也逐漸縮小。

我國經(jīng)歷了多年的城鎮(zhèn)化改革，其中有收獲也有教訓。目前的城鎮(zhèn)化由于盲目追求速度，開始陷入認識誤區(qū)。地方政府部門認為不斷圈地建樓就是城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化規(guī)模的擴大同時也伴隨著土地的報酬問題。當前，由于政府部門使用土地發(fā)生的惡意拆遷等事件已經(jīng)引起了非常有害的社會后果。因此針對城鎮(zhèn)化應該端正認識，重視戶籍制度、教育制度等一系列政策的配套實施。在完善城鎮(zhèn)化管理過程中，利用社區(qū)的力量也有助于推動城鎮(zhèn)化的進程。

（二）社區(qū)管理對推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用

社區(qū)作為一種組織形式，在我國城鎮(zhèn)化進程中具有重要的推動作用。完善的社區(qū)管理對于城鎮(zhèn)化進程中的重要意義在于以下幾方面：

首先是社區(qū)具有發(fā)展經(jīng)濟的作用，這主要是可以通過社區(qū)的組織能力，發(fā)動社區(qū)居民的積極性。尤其是對于農(nóng)村社區(qū)，可以通過發(fā)展農(nóng)業(yè)多樣化，更新技術，副產(chǎn)品再加工等方式發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟。社區(qū)本身具有自治的權力，因此，利用社區(qū)的自治能力可以起到發(fā)展經(jīng)濟的作用。

其次是社區(qū)具有政治的作用，可以通過組織社區(qū)居民正確行使選舉權與被選舉權，從而有利于我國政府治理的進一步完善，也有利于公民對國家治理進行監(jiān)督，有利于政府管理的完善。

最后，社區(qū)能夠為居民提供基本的社會保障，對于鰥寡孤獨者，能夠組織起社區(qū)居民的力量，幫助弱勢群體。另外對于社區(qū)的教育、醫(yī)療等基本公共服務，社區(qū)能夠根據(jù)本社區(qū)居民的實際情況進行相應的補充完善。另外社區(qū)的公共設施，包括鍛煉器材等需要社區(qū)組織居民共同購買和維護，方便了居民的日常生活。

（三）社區(qū)管理的實踐模式

我國社區(qū)治理真正發(fā)展起來是在20世紀80年代，后來在民政局的支持下，社區(qū)治理進行了進一步的摸索和建設，取得了一定的成績。從實踐模式來看，主要集中在以下幾個方面：

第一種是以上海模式為標志的以街道為單位的社區(qū)治理模式，主要是以居委會為政府管理的個體，是政府牽頭治理的，這種居委會依附于政府，屬于典型的行政主導型的社區(qū)治理方式。將城市分解為一個個街道有利于政府進行精細化管理，另外這樣的分解也為政府分擔了一部分壓力，使街道居委會在政府的主導下自行進行日常事務的處理工作，在一定程度上提高了政府工作效率。但是這種模式由于在很大程度上需要依靠政府，因此官僚性質(zhì)嚴重。

第二種實踐的方式是以沈陽模式為代表的調(diào)整后的社區(qū)治理模式，這種治理主要也使以居委會為單位，但是在某種程度上進行了相應的創(chuàng)新。社區(qū)組織分拆成四種形式，分別是社區(qū)黨員代表大會、社區(qū)管委會、社區(qū)成員代表大會、協(xié)商議事會等，這樣做到分工明確，工作效率大大提高。尤其是其在很大程度上達到了自治的目的，能夠充分調(diào)動起居民的參與積極性，例如在社區(qū)居民代表大會上，居民可以暢所欲言，對于社區(qū)管理提出自己的建議和想法，同時也對社區(qū)管理進行完善的監(jiān)督。這種治理模式雖然沒有擺脫政府的關系，但是其實現(xiàn)的自治功能，有助于提高辦事效率，完善社區(qū)管理。

第三種實踐是以江漢模式為典范的社區(qū)真正自治方式，其主要是在沈陽模式的基礎上進行的相應完善。與沈陽模式不同的是，江漢模式界定了政府與社區(qū)之間的權力、責任、資源等界限，從而更加明確了社區(qū)的自治性。社區(qū)自治并不是與政府純粹的隔離，互不關聯(lián)。而是充分運用兩者的資源，將其整合，做到互補共生，從而達到和諧的共贏狀態(tài)。這種江漢模式在社區(qū)自治與政府治理的關系上進行了明確的界定，有利于社區(qū)治理功能的真正充分發(fā)揮，在為政府減輕負擔的同時，提高了辦事效率，與政府達到了和諧的狀態(tài)。

二、社區(qū)管理主要存在的問題

我國真正重視起來社區(qū)的作用是在近幾年，雖然取得了一定的成績，但是由于歷史較短，尚在摸索期，因此在社區(qū)管理中出現(xiàn)了很多問題。社區(qū)管理存在的主要問題有：居民參與度不高，社區(qū)組織與政府有某種關聯(lián)，官僚氣息較重等，詳細分析主要有以下幾方面問題：

（一）社區(qū)管理與政府聯(lián)系緊密，自治能力不強

社區(qū)的自治性作為其管理的優(yōu)點區(qū)別于政府的低效率治理，社區(qū)自治有助于居民獨立根據(jù)自身需求進行相應的管理，這就提高了社區(qū)管理的效率。然后我國由于社區(qū)管理的歷史較短，治理落后，造成與政府形成條塊分割，不能實現(xiàn)自治。社區(qū)的日常管理活動中，很多事務需要向政府審批，效率較低，失去了社區(qū)管理的優(yōu)越性。

社區(qū)與政府在管理上緊密相連導致官僚氣息較重，組織僵化，從而導致資源的低效率配置，社區(qū)組委會管理無效率，嚴重影響了社區(qū)管理的順利開展，也無法真正調(diào)動其居民的積極性。

（二）自治觀念薄弱，居民參與度不高

一方面，居民在自發(fā)解決問題方面缺乏積極性和熱情，社區(qū)出現(xiàn)問題或者矛盾，居民更傾向于向政府反映情況，等待政府來處理或協(xié)調(diào)。由于政府管理事務較多，不可能及時去解決問題，因此造成問題解決的低效率的情況，影響居民的正常生活。如果居民能夠改變以往的依附觀念，在發(fā)生問題時能夠首先想到發(fā)動其他居民的積極性，自行解決問題，則將會在減輕政府負擔的同時，提高社區(qū)治理效率，從而有助于推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

另一方面，社區(qū)組織委員會進行相應的社區(qū)管理過程中，居民的回應度較低，造成社區(qū)治理障礙重重，不能得到有效的呼應，使社區(qū)治理委員會形同虛設。居民對社區(qū)治理回應度低的主要原因是其對社區(qū)治理的公正性和效率持懷疑態(tài)度，不信任的結果是居民不能很好配合，從而進一步造成社區(qū)治理的困難，進一步導致了社區(qū)管理的低效率。

（三）工作方式落后，治理機制不健全

社區(qū)治理方式目前還停留在傳統(tǒng)的官僚模式，即仿照政府傳統(tǒng)的治理方式，組織結構僵化，官僚氣息濃厚，審批程序較多，解決問題的效率低下。出現(xiàn)這種情況的主要原因是，一方面觀念不能及時改變，相關社區(qū)治理組織部門認為社區(qū)治理委員會是政府的一部分，應該以政府治理結構和模式為典范，效仿政府治理的主要方式和層級結構。這種觀念就造成了社區(qū)治理不能真正發(fā)揮其優(yōu)點，淪落為政府的依附。

另外，社區(qū)治理所采用的手段落后，在全球化信息化的今天，仍然沿用傳統(tǒng)的治理工具進行管理已經(jīng)不能適應社會的需要，因此必須與時俱進，使用現(xiàn)代的治理手段和工具。信息化使現(xiàn)代社會發(fā)展的一個重要標志，因此在進行社區(qū)治理過程中也應該引入相應的管理信息系統(tǒng)，爭取將信息數(shù)字化，從而達到社區(qū)居民在信息方面的共享，有助于更好地進行社區(qū)治理。

（四）專業(yè)性不足導致的社區(qū)組織力量較弱

由于目前的社區(qū)工作者普遍文化水平較低，專業(yè)性薄弱，基礎設施不能適應現(xiàn)代化的需要，因此造成社區(qū)工作者在組織相關力量進行共同治理過程中存在局限性。在城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的今天，對社區(qū)管理的要求更加嚴格。城市化的推進要求社區(qū)能夠擔當社會治理的一極，作為治理的其中一個主體，通過有效的自我治理，推動城市化過程中的社會保障、基礎設施等基本公共服務建設的完善，從而為城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展貢獻力量。在這樣的嚴峻要求下，應該對社區(qū)工作者的素質(zhì)、專業(yè)性進行相應的培訓，鼓勵大學生畢業(yè)以后從事社區(qū)工作，這在緩解大學生就業(yè)壓力的同時，也為社區(qū)管理輸送人才，使社區(qū)管理制度得到進一步完善。

三、城鎮(zhèn)化進程中社區(qū)管理的轉(zhuǎn)型對策

綜合以上關于社區(qū)管理的現(xiàn)狀和存在的主要問題，以下對在城鎮(zhèn)化進程中社區(qū)治理的主要轉(zhuǎn)型對策提出建議，供有關社區(qū)治理部門再完善相關體制時作參考，從而達到從行政治理向社區(qū)自治的轉(zhuǎn)變。

（一）社區(qū)治理民主化，真正達到“小政府、大服務”的目標

當前我國的社區(qū)治理在很大程度上與政府有關聯(lián)，政府在社區(qū)管理上所涉及的面太寬。任何事物都由政府做決定，這一方面加重了政府的工作負擔，另一方面也使居民喪失了參與積極性，從而造成社區(qū)治理的低效率。政府應以制定政策引導方向為主，而具體的日常事務治理應交給社區(qū)自行解決。對于選舉社區(qū)工作者，對社區(qū)存在的問題提供建議等，應鼓勵居民積極參與，做到公平公正公開。這樣就有利于社區(qū)治理的民主化，真正使社區(qū)投入到公共服務中，完善社區(qū)社會保障等，同時也有助于公共基礎設施的建設。只有社區(qū)真正發(fā)揮了公共管理主體的作用，才能夠在社會管理中起到管理主體應有的貢獻，也有助于推動我國城市化進程中的市民化問題。因此，社區(qū)治理民主化，就是將社區(qū)治理真正與政府區(qū)分開來，做到自治自理，召開聽證會等，鼓勵居民獻言獻策，為社區(qū)治理貢獻力量。

（二）發(fā)展社區(qū)治理主體的多元化模式，構建共同治理機制

社區(qū)治理不應該僅僅局限于社區(qū)的主要治理主體，應該充分發(fā)動社會各界的力量實現(xiàn)共同治理。在進行社區(qū)治理的過程中應充分調(diào)動起社會各方面，除了政府外的其他社區(qū)治理主體、社會工作者、社會服務機構等，進行相關問題的解決和矛盾的調(diào)和。另外，對于慈善行為等應該引導民間組織的形成，調(diào)動起民間的力量，達到共治的目的。多元化的治理主體在進行社區(qū)治理中擔當?shù)慕巧彩遣煌?，例如，政府起到制定政策、引導方向和供給資源的作用，社區(qū)治理主要工作者起到主要的協(xié)調(diào)、整合資源的作用，而其他社會團體則是能夠做到資源的補充及提供相應的建議等作用。這樣真正發(fā)揮各方面的力量，有助于社區(qū)達到共治的目的，從而提高效率。

（三）豐富社區(qū)獲取資源途徑，達到資本市場化

社區(qū)在進行社會治理的過程中所使用的財政資源主要是從政府部門獲取，財政資金來源單一，對政府的依賴性較強。另外在其他智力資源等的獲取上較為局限，沒有充分吸收社會的資源，和獲取各界的資源支持。這種資源獲取途徑單一，容易造成一方面出現(xiàn)組織內(nèi)部尋租的情況，另一方面對政府的嚴重依賴型阻礙了社區(qū)的自由發(fā)展和創(chuàng)新性治理。

因此，社區(qū)應豐富社區(qū)治理過程中獲取資源的途徑，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，充分認識到從社會各方面獲取財力、智力等資源的重要性，發(fā)揮各界的力量，推動社區(qū)的發(fā)展。應從根本上去除行政化，培養(yǎng)社會資本，引導社會資本的廣泛參與，真正達到投入資本的市場化，避免了尋租的可能，達到融資的公平公正。

我國在推進城鎮(zhèn)化進程中投入了大量的人力、物力和財力，希望能夠通過城鎮(zhèn)化的順利開展，縮小收入差距，降低貧富分化。而城鎮(zhèn)化不是僅僅的城鎮(zhèn)規(guī)?；瑧瑫r對社會保障、基礎設施等公共服務做到進一步完善。我國的社區(qū)治理對推動城鎮(zhèn)化具有重要作用，應充分認識到當前社區(qū)治理存在的不足，應積極完成社區(qū)管理的轉(zhuǎn)型工作，推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

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作者簡介：張健超（1989-），男，漢族，江蘇鎮(zhèn)江人，南京大學社會學院社會工作專業(yè)碩士研究生。