完善我國的行政獎(jiǎng)勵(lì)制度

鄭雅尹 歐麥爾·木合麥提 劉振宇 方超

從“蘇湘渝系列持槍搶劫殺人案”中，我們看出懸賞的獎(jiǎng)金總數(shù)已經(jīng)達(dá)到225萬，并且因?yàn)榉缸锵右扇耸窃诓煌》葑靼福魇“l(fā)出的懸賞獎(jiǎng)金不一，這里至少有兩個(gè)問題可以思考，如果有民眾提供線索使得嫌疑犯落網(wǎng)最終破案，那么受獎(jiǎng)?wù)呤欠窨梢缘玫竭@累積的225萬？如果不能那么線索提供者是否可以選擇獎(jiǎng)金最多的省份公安部門提供其所掌握的線索，那么不停省份之間的公安部門如何合作，或者給予獎(jiǎng)金？其做法的合法合理依據(jù)在哪里？ 從此案中，我們也可以看出行政獎(jiǎng)勵(lì)制度存在的嚴(yán)重問題。不同地方給予行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律依據(jù)混亂，行政獎(jiǎng)勵(lì)沒有制度化，也沒有體系化，這可以從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面來分析行政獎(jiǎng)勵(lì)存在的問題。

理論研究的成熟可以使得一制度不僅在學(xué)界獲得發(fā)展，更能在司法實(shí)踐中解決具體問題。而理論研究的成熟需要理論界形成共識(shí)，或者通說。“通說在多種法解釋中，具有支配地位，通說就是—不得已的—‘準(zhǔn)法” ，通說可以為實(shí)踐通過理論支持，通說機(jī)制在一定程度上還承擔(dān)了完善法律秩序的功能。但是，我們?cè)谛姓?jiǎng)勵(lì)中的現(xiàn)狀是，學(xué)者對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的研究少，研究不深入、不系統(tǒng)，各個(gè)研究者之間還存在很多的分歧。這樣的現(xiàn)狀直接導(dǎo)致的結(jié)果是對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)的研究不成熟。

和理論上行政獎(jiǎng)勵(lì)的不成熟交相輝映的是實(shí)踐中的制度缺失。制度的缺失具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是在行政獎(jiǎng)勵(lì)的立法中，涉及行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律法規(guī)多，但是不體系，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的具體實(shí)施方面的規(guī)定缺失。這也直接導(dǎo)致實(shí)踐中的另一個(gè)問題，就是實(shí)施的錯(cuò)亂，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)無原則，名目多而濫，行政獎(jiǎng)勵(lì)沒有規(guī)范化。

行政獎(jiǎng)勵(lì)不管是對(duì)于行政主體來說還是行政相對(duì)人來說，可謂一種雙贏的制度，通過實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)，行政主體可以更好更高效的完成行政任務(wù)，行政相對(duì)人可以從行政獎(jiǎng)勵(lì)制度中獲得利益。行政獎(jiǎng)勵(lì)的過程一般是首先由行政機(jī)關(guān)設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)，之后依次是獎(jiǎng)勵(lì)的提出，獎(jiǎng)勵(lì)的審查批準(zhǔn)，獎(jiǎng)勵(lì)的公布評(píng)議和獎(jiǎng)勵(lì)的授予，這樣一個(gè)完整的行政獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施過程。對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的完善也需要把行政獎(jiǎng)勵(lì)看作是一個(gè)過程，在這個(gè)過程中完善。限于學(xué)識(shí)以及本文篇幅的有限，我們提出以下三點(diǎn)建議：

（一）明確行政獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象和原則

大體而言，行政獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象是行政相對(duì)人，即對(duì)行政主體實(shí)施行政職權(quán)完成行政任務(wù)提供幫助或者有重大貢獻(xiàn)的行政相對(duì)人。但是這樣一個(gè)描述是存在很大的判斷空間的，在實(shí)踐中給操作帶來不確定性，從而給行政主體留有很大的裁量余地，而對(duì)于行政相對(duì)人來說這是不利的。從完善角度來說，需要明確行政獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象，這在立法之中就需要給予確定。我們認(rèn)為，對(duì)社會(huì)、集體、他人有重要貢獻(xiàn)，乃至作出犧牲的；在本職工作中取得顯著成果的，或者有重大貢獻(xiàn)的；模范守法的；積極協(xié)助執(zhí)法或參與民主管理的 ；犧牲局部、個(gè)體利益以保全整體即國家、公共利益的等等做出這些行為的行政相對(duì)人都可以獲得行政獎(jiǎng)勵(lì)。

另外，作為一種制度，行政獎(jiǎng)勵(lì)行為的實(shí)施被規(guī)范，行政獎(jiǎng)勵(lì)不能是無原則的實(shí)施，需要遵守一定的原則。以我們之見，至少有四個(gè)原則在行政獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施中是需要遵守，在立法中需要明確：首先是依法獎(jiǎng)勵(lì)原則，獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施需要有法律規(guī)范上的依據(jù)；其次是公平原則，獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施必須是公平公正的；再次是公開原則，行政獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施必須是透明公開的；最后是物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合原則。對(duì)象和原則明確的前提下，行政獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施將變得清晰，在“蘇湘渝系列持槍搶劫殺人案”中就不會(huì)出現(xiàn)這么多數(shù)額不一的獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）完善行政獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范

這是和上述建議是息息相關(guān)的，對(duì)象和原則的明確、確定需要在法律上來具體規(guī)定，只有這樣行政獎(jiǎng)勵(lì)才能從制度上獲得保障。但是完善行政獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范并不僅僅局限在明確獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象和原則，而是在制度層面對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)制度的確認(rèn)。我國法律中并不缺乏對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，但規(guī)定的簡單化和抽象化，程序的缺失才是問題的關(guān)鍵。所以完善行政獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范，需要從此處著手，將有關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)范體系化和具體化，增加獎(jiǎng)勵(lì)程序的規(guī)定，真正做到行政獎(jiǎng)勵(lì)具體實(shí)施中“有法可依”。

在現(xiàn)有有些法律、法規(guī)中還有另一個(gè)比較突出的問題，就是行政獎(jiǎng)勵(lì)還只是行政主體的權(quán)力，而不是行政相對(duì)人的權(quán)利。在法律中沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)沒有實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)的責(zé)任規(guī)定，對(duì)行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利約束行政權(quán)力的內(nèi)容也少有規(guī)定。這對(duì)相對(duì)人來說是不利的，在完善之中，需要對(duì)行政相對(duì)人在行政獎(jiǎng)勵(lì)中的權(quán)利做出規(guī)定。

（三）確立行政獎(jiǎng)勵(lì)救濟(jì)

作為一種具體行政行為，需要有救濟(jì)途徑來保障相對(duì)人的權(quán)利。對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)中的權(quán)利侵害提供救濟(jì)，在理論上說是沒有困難的，根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性，行政獎(jiǎng)勵(lì)作為一種具體行政行為，是可以通過司法路徑獲得救濟(jì)的。但是因?yàn)樾姓?jiǎng)勵(lì)理論的不成熟，現(xiàn)實(shí)中也很少出現(xiàn)這樣的案例，行政獎(jiǎng)勵(lì)是一種新型的行政管理關(guān)系，是現(xiàn)代法治行政的產(chǎn)物，加之行政獎(jiǎng)勵(lì)是授益性行政行為，不是負(fù)擔(dān)行政行為，所以我們認(rèn)為，對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)的救濟(jì)路徑應(yīng)該多樣化，而不僅僅局限于行政訴訟，訴訟只能是作為最后的手段，在之前應(yīng)該是以行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的協(xié)商、調(diào)解和非訴糾紛解決機(jī)制等路徑為主?？傊?，不管如何，在行政獎(jiǎng)勵(lì)中需要確立救濟(jì)路徑保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。

注釋：

此案最終結(jié)果是重慶的公安部門偵破，由重慶的公安和公安部給予線索提供者獎(jiǎng)金.

黃卉.論法學(xué)通說[J].北大法律評(píng)論， 2011， 12卷，第2輯：339.

崔卓蘭.行政獎(jiǎng)勵(lì)若干問題初探[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，1996（5）.

（作者單位：華南理工大學(xué)法學(xué)院）