探析我國大氣污染防治法律對策的缺陷與完善

肖意成

摘 要 近年來，大氣污染問題突出，尤其最近公布于眾的PM2.5測數(shù)，使公眾不安。一時間傳出民謠——“厚德載霧，自強不吸”。為了遏制污染的惡化，我國已出臺相應的法律對策，但就目前運行效果看不盡如人意。特別是《大氣污染防治法》自2000年修訂以來相隔13年沒有進行修訂。因此，面對法律法規(guī)的滯后，本文針對大氣污染防治法律缺陷去建言獻策。

關鍵詞 大氣污染 防治 法律對策

現(xiàn)今，大氣污染問題愈演愈烈，其形成因素人人皆知，至于其防治對策眾說紛紜。尤其是法律治理方面，不少學者建言獻策。而本文也不外乎對大氣污染防治提出一些法律對策。首先，筆者根據(jù)所掌握的資料可知，大氣污染防治法律對策，最早現(xiàn)于1956年國務院頒布的《關于防止廠礦企業(yè)中矽塵危害的決定》。而后我國有關部委相繼制定了《工業(yè)“三廢”排放試行標準》、《工業(yè)企業(yè)設計衛(wèi)生標準》。1987年出臺《大氣污染防治法》。隨后該法分別于1995年和2000年進行了修訂。同時2008年《環(huán)境信息公開辦法（試行）》明確了公民擁有對大氣環(huán)境信息的知情權等。

其次，一系列配套的專門性行政規(guī)章以及地方性法規(guī)的出臺，如《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》、《飲食業(yè)油煙排放標準》、《機動車污染物排放標準》、《青島市大氣污染防治條例》、《長沙市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作實施方案》[ http：//news.xinmin.cn/shehui/2012/12/17/17681861.html，最后訪問時間2013年6月6日.]等。

通過目前出臺的這些法律法規(guī)可知，我國大氣污染防治法律體系已基本形成，但隨著人類社會的發(fā)展，實踐的需求，大氣污染防治法律體系難免出現(xiàn)漏洞，其有些條款已不能應對當前形勢。因此需要對其的完善進行探析。

一、我國大氣污染防治法律對策之缺陷

（一）法律修訂緩慢，有些條款明顯滯后

首先，《大氣污染防治法》立法宗旨同現(xiàn)今人類對大氣環(huán)境的要求已有差別。 目前我們不僅僅是單純的保護和改善大氣環(huán)境，而是要鎖定排放物，減少排放物。同時，法律對大氣污染物排放標準單一，新污染物不能及時補充，導致一些標準已經(jīng)滯后于社會的需求。 其次，《大氣污染防治法》中對“限期治”的規(guī)定。國務院至今未做細化規(guī)定，導致執(zhí)法中“無法可依”。

（二）有些法律條款過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

首先，現(xiàn)行法律條款只是籠統(tǒng)的規(guī)定各級人民政府應當加強對大氣污染的防治，對于如何具體防治，比如對大氣質(zhì)量的監(jiān)測及相關費用并未做出明確的規(guī)定；

其次，《大氣污染防治法》僅規(guī)定國家和省、直轄市有權制定污染物排放標準。這項規(guī)定明顯壓縮了地方的立法權限，打擊地方工作的積極性。

再次，《大氣污染防治法》關于其它有關主管部門的職責范圍的規(guī)定，基于兜底性條款，其職責范圍難以確定，責任承擔缺乏相應的法律依據(jù)。

（三）處罰力度輕，違法成本低。

《大氣污染防治法》關于“法律責任”的規(guī)定，法定罰款上限低，行政處罰力度小，不足以制裁、震懾和遏制環(huán)境違法行為，致使多數(shù)企業(yè)寧愿選擇繳納罰款違法排污，也不愿停止自己的生產(chǎn)。

（四）法律對策于地方“落實難”。

第一，執(zhí)法和監(jiān)督難。環(huán)保部門缺乏必要的強制性權利，如查封、扣押、沒收、關閉等強制性權利，同時“地方保護主義”變成了環(huán)保部門有效監(jiān)督的防火墻。第二，處理難。現(xiàn)有大氣污染防治的法律法規(guī)存在缺陷，一些案件的處理無法可依。第三，上下配合、部門聯(lián)動難。大氣污染防治涉及環(huán)保、建委、環(huán)衛(wèi)、交管、市政和城管等多個部門，現(xiàn)行管理制度中存在著條塊分割、各自為政、責任不明及不同機構之間的執(zhí)法機制不銜接等現(xiàn)象的存在。 第四，地方政府貫徹力度不大，特別是對《防治條例》的制定，基本上是對《大氣污染防治法》的復制，沒有因地制宜。

二、我國大氣污染防治法律對策的完善

通過前文對大氣污染防治法律缺陷的探析，本文在次建言獻策。

（一）與時俱進，推進《大氣污染防治法》的修改。

1、調(diào)整政府責任范圍，增加不同轄區(qū)的環(huán)保部門合作的規(guī)定。

首先，《大氣污染防治法》第三條可增加：“各地方人民政府應相互配合共同防治大氣污染”；其次，《大氣污染防治法》第七條可增加：“國務院批準較大的市人民政府對國家和省、自治區(qū)、直轄市大氣污染物排放標準中未作規(guī)定的項目，可以制定本地區(qū)的標準”；最后，《大氣污染防治法》第十七條可增加：“國務院批準的較大的市和大氣污染物排放量大的邊境城市列為大氣污染防治重點城市”。

2、“責令限期治理”條文可進行修改

本文建議《大氣污染防治法》將“責令限期治理”部分修改為“排放超標行為，即為違法行為，必須責令立即停產(chǎn)，并進行罰款或整改”；第五十六條可增加一項：“未建設配套脫硫、除塵裝置或者采取其他控制二氧化硫排放、除塵的措施，新建、擴建排放二氧化硫的火電廠和其他大中型企業(yè)，超過規(guī)定的污染物排放標準或者總量控制指標的”。

3、加大處罰力度，提高環(huán)境違法的成本。

《大氣污染防治法》第五十六、五十七條規(guī)定的五萬元和二萬元以下罰款標準明顯過低，難以達到防治目的。建議將罰款標準范圍化而不是具體化。

4、增設征收“大氣污染物排放稅”。重度污染企業(yè)或者個人征收高額稅，而對于輕度或者無排放污染物的企業(yè)或個人則征收較低或者免征環(huán)境稅。

此外，隨著環(huán)境污染懲罰力度的加大、環(huán)境保護法的修改更新、以及對于環(huán)境污染，事件責任承擔的明確，可以通過法律規(guī)定，開征大氣污染強制責任險。

（二）因地制宜，推動地方積極制定相關的法律對策

《大氣污染防治法》已為地方性法規(guī)的制定提供了藍本，那么地方就應因地制宜制定有效的法律對策。本文就此問題提出如下建議：

1、各地的大氣污染防治條例可增寫“環(huán)境權”，提高民眾的環(huán)保法律意識。建議《條例》第一條曾寫：“維護大氣環(huán)境權益”，強調(diào)公眾享有環(huán)境權，負有保護大氣環(huán)境的義務，并有權依法獲取大氣環(huán)境信息、參與大氣環(huán)境行政決策、監(jiān)督大氣污染排放行為等權利。

2、各地結合實際，對自己的條例增設防治PM2.5污染專章，對PM2.5污染防治問題進行直接和專門規(guī)定。但需要注意的是，必須同時制定有效的執(zhí)行和保障措施。

3、借鑒其他地方，加大處罰力度，可以考慮環(huán)境違法按日處罰。此做法鑒于重慶市借鑒美國對環(huán)境違法行為實施按日計罰，取得良好效果。

4、地方政府制定規(guī)章制度，主動出面協(xié)調(diào)不同機構之間的執(zhí)法機制，形成上下配合、部門聯(lián)動。

總之，政府應大力投入人力和物力，及時科學的修訂《大氣污染防治法》以及相配套法律對策。 最終做到大氣污染防治，有法可依，有章可循。

注釋：

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（作者單位：湘潭大學法學院）