全球化趨勢下公共政策與高等教育公平問題研究

[摘要]隨著經(jīng)濟全球化的到來，世界其他領(lǐng)域也呈現(xiàn)出全球化的趨勢，高等教育公平問題的相關(guān)研究不再局限于某一地區(qū)或國家的范圍，而是被納入了全球性視野。同時，公共政策對高等教育公平的影響也從諸多方面體現(xiàn)出來。文章闡述了公共政策對高等教育公平的影響，包括入學(xué)錄取政策、資金政策、評估和質(zhì)量保證這三個方面，并對影響高等教育公共政策變化的原因進行了分析。

[關(guān)鍵詞]全球化 公共政策 高等教育公平

[作者簡介]高云飛（1980- ），女，遼寧撫順人，長春理工大學(xué)法學(xué)院社會學(xué)系，講師，博士，研究方向為社會學(xué)理論、企業(yè)勞動關(guān)系。（吉林 長春 130022）

[基金項目]本文系2009年吉林省教育廳“十一五”社會科學(xué)研究項目“和諧社會背景下的高等教育公平研究”的階段性研究成果。（項目批準號：吉教科文合字2009第41號）

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2013）11-0026-03

眾所周知，經(jīng)濟的全球化、“世界工廠”的出現(xiàn)使世界各國的聯(lián)系日益密切，各國間相互分工與合作逐漸加強。同時，經(jīng)濟全球化也不斷滲透到政治、社會、文化科技、軍事等各個層面和領(lǐng)域，高等教育也包含其中。正如皮特·斯科特所說，“進入21世紀，高等教育全球化與國際化呈現(xiàn)出進一步加速的發(fā)展趨勢。高等教育資源的全球流動，國際交流與合作的空間加大，在改變?nèi)瞬排囵B(yǎng)模式、教育觀念的同時，推動著各國高等教育的政策調(diào)整和快速發(fā)展。”①在諸多高等教育問題中，高等教育公平問題正成為世界性的問題，受到各國的重視，并紛紛從公共政策出發(fā)對其進行深入研究。我國最近出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》就明確提出把促進公平作為國家基本教育政策。而國家和政府對于公共政策的決策與制定是從根本上解決高等教育公平問題的關(guān)鍵。因此，從公共政策的視角來深入研究全球化趨勢下高等教育公平問題是十分重要的。

臺灣學(xué)者李隆生等曾總結(jié)其他學(xué)者的觀點并認為，全球化給高等教育帶來的重大影響之一就是“經(jīng)濟理性主義”“管理主義”對高等教育公共政策的滲透。前者主張減少政府干預(yù)，將高等教育市場化，本著經(jīng)濟效益最大化的原則來提高公共政策設(shè)計和公共事務(wù)管理的經(jīng)濟效益；后者則強調(diào)將企業(yè)管理的理念、原則和做法引進公共部門的管理，并注重公共政策的效益、效能、 節(jié)約和問責(zé)性。對于高等教育公平而言，公共政策導(dǎo)向是其根本，并直接決定高校及相關(guān)機構(gòu)的行為。而經(jīng)濟學(xué)中的一些理論主張對高等教育政策的滲透忽略了大學(xué)的傳統(tǒng)意義，改變了公共政策的導(dǎo)向，反而更專注于利益的追逐，對高等教育公平問題產(chǎn)了較大的負面影響。

一、公共政策對高等教育公平的影響

作為高等教育諸多問題中的一個重要議題，高等教育公平問題是備受社會關(guān)注的問題，而對這一問題處理的好壞很大程度受到公共政策的影響。目前，公共政策對高等教育的影響又日益呈現(xiàn)模仿其他領(lǐng)域的全球化模式的發(fā)展趨勢，大致體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）入學(xué)、錄取政策

高校的入學(xué)、錄取問題是高等教育公平的起點問題，這一問題早已被納入國內(nèi)外相關(guān)研究的視野中。從公共政策的角度來看，各國都致力于如何通過政策的制定來促進大學(xué)的入學(xué)、錄取的公平性。我國在這方面也做了大量的工作，最典型的措施就是高校擴招。然而，盡管我國的大眾化教育時代已經(jīng)來臨，但在入學(xué)機會、錄取問題上的公平等仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)。從公共政策層面來看，主要存在三方面的問題。

1.高考分數(shù)定額錄取政策存在問題。從世界其他國家的招生錄取政策來看，“世界上的配額制大多偏向弱勢群體，只有中國的高考反其道而行之，公然照顧強勢群體——特大城市考生，而中西部及東北廣大地區(qū)的青年人成為高考招生不公平的犧牲品?！雹谝虼?，高校錄取的不公平不僅僅體現(xiàn)在城市和農(nóng)村的差距，同時城市之間也存在較大差距，北京、上海的分數(shù)線遠低于其他城市。這種地域上的不公平愈演愈烈。

2.高校招生自主權(quán)不斷擴大導(dǎo)致錄取上的不公平。國家重點大學(xué)在本地招生的比例遠遠高于其他省市。“清華大學(xué)迄今為止二十多年間，投放于北京市的招生名額始終超過江蘇、安徽、湖北、四川四省總和，復(fù)旦大學(xué)在上海市的招生數(shù)占招生總數(shù)的40%，浙江大學(xué)在浙江省招生數(shù)占招生總數(shù)的70%?！雹?/p>

3.一些特殊政策是導(dǎo)致高校錄取不公平的重要因素之一。目前為社會上及兩會熱議的特殊政策就是保送、加分政策。這些政策的制定已經(jīng)違背了其制定的初衷，成為有權(quán)、有錢階層把玩的工具，來自弱勢群體家庭的學(xué)生根本無法觸及。這就加速了社會的兩極分化，強者越強，弱者越弱，最終造成社會結(jié)構(gòu)的斷裂，那些想通過接受高等教育改變自身現(xiàn)狀的想法無法得以實現(xiàn)，高等教育入學(xué)的不公平直接加劇了社會的不公平。

（二）資金政策

高等教育的資金、經(jīng)費問題是令世界各國都頭痛又不得不重視的一個問題。高等教育管理費用的支出日益增加、金融危機給各國政府所帶來的沉重負擔(dān)、對高等教育到底是公共產(chǎn)品等爭議的討論，諸多因素導(dǎo)致高等教育在資金方面捉襟見肘。由于資金政策問題而顯現(xiàn)出來的高等教育公平問題也備受各國關(guān)注。

1.從高校收費政策來看，來自弱勢群體家庭的學(xué)生接受高等教育的機會在減少。有數(shù)據(jù)顯示，“我國2000學(xué)年的大學(xué)學(xué)費，相當(dāng)于14個相對發(fā)達的大城市人均年收入的一半甚至更多。”④如此沉重的負擔(dān)對弱勢群體來說是難以承受的。這種收費政策也直接造成了貧困學(xué)生群體接受高等教育的機會銳減。香港理工大學(xué)的一份關(guān)于高等教育改革政策的研究報告指出，近七成的家長表示目前的學(xué)費太貴及不能負擔(dān)，很多家長擔(dān)心因無法負擔(dān)學(xué)費而導(dǎo)致子女失去接受高等教育的機會。同時，社會的分層直接影響了學(xué)生在高等教育上的分層，來自貧困家庭的學(xué)生報考的學(xué)校及專業(yè)大都傾向收費相對較低的大學(xué)及冷門專業(yè)，而來自富裕家庭的學(xué)生則有更多的選擇機會。最終，社會的兩極分化導(dǎo)致了高等教育領(lǐng)域的兩極分化，對教育不公平與社會不公平互相影響，形成惡性循環(huán)。

2.政府對高等教育的投入政策也是產(chǎn)生高等教育不公平的一個因素。世界銀行在《1994世界發(fā)展報告》中指出：“教育經(jīng)費占GNP的比重，發(fā)達國家為5.7%，中等國家為4.4%，世界平均水平為3.6%，低收入國家為22.65?！倍覈逃度雱t長期落后于國際教育投入平均水平。⑤更為嚴重的問題是，我國高等教育的投入還存在失衡問題。這個失衡首先表現(xiàn)在地域上的失衡。有調(diào)查顯示，“直轄市和發(fā)達地區(qū)與中等發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的人均教育投入的差距正在加大。教育投入不僅沒有縮小不同地區(qū)的收入差異，反而進一步擴大了差距。”⑥另外，對不同級別的高校的投入差異也導(dǎo)致了高等教育不公平。我國先后提出建設(shè)211工程和985工程的一批高校，并把資源有意識地向這些高校傾斜。這種投入政策的失衡一方面為爭創(chuàng)一流高校積累的資本，但一方面也造成了高校間差距的人為拉大，資源配置的不對等，師資力量配比的不協(xié)調(diào)，進而引發(fā)社會用人單位對高校畢業(yè)生就業(yè)時的隱性“就業(yè)歧視”現(xiàn)象的普遍存在。

（三）評估及質(zhì)量保證

作為公共政策的一部分，高等教育質(zhì)量政策對高等教育尤為重要?！敖逃|(zhì)量政策，所要解決的是人才培養(yǎng)的質(zhì)量標準問題。主要是解決教育質(zhì)量標準及如何處理好學(xué)校教學(xué)與德育、管理等工作之間的關(guān)系，以全面提高教育質(zhì)量?！雹呖偟膩碚f，高等教育質(zhì)量評估體系主要根據(jù)各種績效指標來制定。這些指標由高校的硬件、軟件設(shè)施以及學(xué)生畢業(yè)和就業(yè)情況等方面組成。硬件設(shè)施主要包括高校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否完備，是否擁有現(xiàn)代化的教學(xué)設(shè)備等；軟件設(shè)施主要指高校的師資力量，學(xué)術(shù)科研成就等；學(xué)生畢業(yè)和就業(yè)情況主要用來描述學(xué)生的專業(yè)能力是否能滿足某一職業(yè)或社會的需求，進而評估該高校的教學(xué)及科研質(zhì)量。這些評估結(jié)果是國家政策的制定者們以及負責(zé)給各高校予以財政支持的相關(guān)機構(gòu)作出決策的有利依據(jù)。也就是說，那些硬件、軟件設(shè)施先進、完善，畢業(yè)率、就業(yè)率高的高校更有可能受到國家及相關(guān)機構(gòu)的財政支持，更有機會同世界其他高校展開交流和學(xué)習(xí)。從世界范圍來看，做法也是類似的?？赡軙?dǎo)致的一個結(jié)果就是，全球性高等教育資源的壟斷。

二、影響高等教育公共政策變化的原因分析

從上述論述可以看到，全球化趨勢下與高等教育相關(guān)的公共政策的變化主要表現(xiàn)在入學(xué)、資金、質(zhì)量保證三方面。通觀這些公共政策方面的變化，集中體現(xiàn)出一種傾向，即不再單純地把高等教育視為公共產(chǎn)品，高校同生產(chǎn)產(chǎn)品的企業(yè)沒什么差別。導(dǎo)致這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因有很多，其中以哈耶克為代表的新自由主義對高等教育影響甚深。

任何理論的興趣都與其所處的時代背景有關(guān)，迎合了羅斯福新政時期的凱恩斯主義卻隨著全球化及資源短缺時代的到來而顯得力不從心，這時，以哈耶克為代表的新自由主義及時出現(xiàn)了。概括來說，新自由主義主要有五方面的主張：“市場規(guī)則導(dǎo)向；刪減社會福利公益支出；支持松綁；私有化；消除公共財政及社區(qū)合作概念?！雹鄧@這五方面，新自由主義對高等教育的影響主要表現(xiàn)在：不再把高等教育視為由國家及政府提供的一種福利，高等教育的接受者是個人，獲得的利益也歸個人，因此，不應(yīng)該由公共財政來承擔(dān)花費的成本。同時，在市場化導(dǎo)向下，高校同其他企業(yè)一樣，也提供產(chǎn)品和服務(wù)，學(xué)生即是消費者也是被“工廠”生產(chǎn)出來的產(chǎn)品，學(xué)校要提供適合學(xué)生的知識，并把學(xué)生轉(zhuǎn)化為滿足市場需要的產(chǎn)品。此外，市場是充滿競爭性的，因而高校也要引入競爭機制，引入評估機制，通過對師資力量、教師科研、教學(xué)等方面的評估體現(xiàn)效率、質(zhì)量的差異性。通過高校私有化，通過“松綁”來獲得“企業(yè)地位”，比如美國公立大學(xué)的私有化浪潮，其目的就是脫離州政府的管理，提高學(xué)位和獲取更多的自由以滿足經(jīng)費等資源的短缺。然而，高等教育的過度市場化，將高等教育完全等同于其他企業(yè)，必將帶來高等教育上的不公平。

（一）過度市場化會導(dǎo)致高校逐利行為加劇，引發(fā)不公平

隨著各國政府及相關(guān)機構(gòu)對高校財政經(jīng)費支持的減少，高校不得不自己尋找資金來源，主要的方式是公立大學(xué)私立化，增加私立、民辦高校，增加學(xué)費及大學(xué)的自由性是主要的目的。這種做法帶來的結(jié)果一方面是入學(xué)率的增加，另一方面則是高等教育入學(xué)機會不公平問題的加劇。Bob Birrell等學(xué)者對澳大利亞高等教育入學(xué)機會的一項調(diào)查顯示，20世紀90年代以來，來自較低的社會經(jīng)濟背景的青年接受高等教育的情況沒有得到改善，他們高校的入學(xué)率受其家庭財政資源情況影響。這說明單純的擴招并未完全改善弱勢群體接受高等教育機會問題，反而學(xué)費的增加則會大大降低貧困家庭學(xué)生的入學(xué)率。

（二）過度市場化而忽視政府協(xié)調(diào)作用，引發(fā)不公平

政府，尤其是對于市場、社會公平、社會文化、經(jīng)濟環(huán)境等方面的政策的制定，在塑造效率和公平的關(guān)系上作用非常顯著。因而，政府對于高等教育政策的制定也直接關(guān)系到高等教育公平以及社會公平問題。事實也證明了政府對于高校過度市場化的不干預(yù)，勢必造成嚴重后果。學(xué)者James曾引用Courturie的觀點來闡述這個問題，上述提到的奉行新自由主義最為徹底的國家新西蘭，就是因為引入市場機制，而政府不從政策上予以引導(dǎo)而導(dǎo)致了一些高等教育機構(gòu)的倒閉，對來自國家貧困地區(qū)招生數(shù)量的減少，以及根據(jù)種族和社會經(jīng)濟地位為依據(jù)而出現(xiàn)的初級、次級體系的分層。這不僅是高等教育公平問題，而是教育體系的瓦解，社會公平體系的崩潰。

（三）過度市場化會帶來盲目性，資源的浪費，引發(fā)不公平

一個典型的例子就是資格認證考試在高校的泛濫。學(xué)生頻繁選擇這種考試，是為了給成功就業(yè)增加砝碼，是“替代利益”的典型代表。而社會上這種考試的泛濫則是利益所驅(qū)使的，成為了政府、部門的逐利的工具，喪失了其本身的意義。社會的非良性競爭趨勢使學(xué)生考取各種資格認證，想通過較多的“替代利益”換取更大的社會、經(jīng)濟利益；政府、部分的逐利性更加劇這種現(xiàn)象的出現(xiàn)?？既∽C書的費用基本均過千元，貧困學(xué)生根本無法負擔(dān)，這不僅擾亂了正常市場運作秩序，更加帶來了人力、物力資源的浪費，也加重了貧困學(xué)生就業(yè)的難度。

從以上分析可以看出，新自由主義并不等同于市場化，高等教育領(lǐng)域當(dāng)然可以有市場化。新自由主義及市場化中追求的公平競爭、有效性等觀點同樣適用于高等教育。但是市場化的過度強調(diào)，將高校完全視為其他生產(chǎn)企業(yè)一樣，這種觀點及做法勢必帶來和加劇高等教育的不公平。

高等教育公平問題由于全球化時代的來臨已經(jīng)呈現(xiàn)出了不同于以往的特點，直接影響這一問題的公共政策也隨之發(fā)生著變化。在這一話語背景下，如何看待高等教育公平問題及其公共政策的全球性趨勢，分析這一趨勢給我國的高等教育公平問題會帶來何種影響，以及如何通過公共政策的制定積極解決高等教育公平問題及由此帶來的社會公平問題則顯得極為重要。

[注釋]

①（英）皮特·斯科特.高等教育全球化理論與政策[J].周倩，高耀麗，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2009：1.

②③車東哲.代表炮轟高考四大弊端 錄取分省定額要聽證[BE/OL]. http：//news.sohu.com/20070307/n248550588.shtml，2007-03-07.

④新華網(wǎng).30年代讀大學(xué)要交多少錢占家庭收入的份額？[EB/OL].http：//finance.21cn.com/news/tzlc/2005/10/27/2341001_2.shtml，2005-10-27.

⑤世界銀行.1994年世界發(fā)展報告：為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施·世界發(fā)展指標[M].毛曉威，譯.北京：中國財政經(jīng)濟出版，1994：98.

⑥沈百福.20世紀末我國教育投資變動分析[J].教育科學(xué)，2002（1）：19.

⑦孫綿濤.關(guān)于國家教育政策體系的探討[J].教育研究，2001（3）：8.

⑧周祝瑛.新自由主義對高等教育之影響——以紐西蘭為例[EB/OL]. http：//www3.nccu.edu.tw/～iaezcpc/C-Neo-liberalism%20and%20higher%20education%20A%20case%20study%20of%20New%20Zealand.htm，1994-06-14.

[參考文獻]

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[2]王寧寧.我國高等教育公平問題現(xiàn)狀研究[DB/OL]. http：//www.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx？dbcode=cmfd&dbname=cmfd2009&filename=2008144433.nh&uid=&p=，2008-05-10.

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