戶籍制度改革根本上是公共服務(wù)均等化

葉雨岑 張海林

2013年初，全國政法會議上，戶籍制度改革被列為2013年的重點(diǎn)工作之一，會議要求“統(tǒng)籌考慮各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和城市綜合承載能力，區(qū)別情況、積極作為，穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍制度改革，逐步讓大多數(shù)流動人口在城鎮(zhèn)和農(nóng)村安居樂業(yè)、各得其所”。

自1997年全國小城鎮(zhèn)戶籍改革試點(diǎn)起，16年過去，2億農(nóng)民工和7500萬流動人口實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，卻沒有同步實(shí)現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)化。在學(xué)界，他們被稱為“半城鎮(zhèn)化的人口”，包含了這部分人口的城鎮(zhèn)化也被稱為“偽城鎮(zhèn)化”。

2012年12月19日，李克強(qiáng)在北京主持召開經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革調(diào)研工作座談會時指出，面對世界經(jīng)濟(jì)低迷的趨勢中國作為大國要立足內(nèi)需，城鎮(zhèn)化就是最大的內(nèi)需，要把這個潛力發(fā)揮出來，還要靠改革。各項(xiàng)改革中，李克強(qiáng)首要提及“推進(jìn)戶籍制度改革，把農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城市市民”。

戶籍改革的趨向已成各界共識，但真正迎來實(shí)質(zhì)性突破尚需多久？國家發(fā)展改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令在接受本刊專訪時說：“戶籍制度改革從根本上說，是公共服務(wù)均等化的問題。這可能是一個很長期的事情，因?yàn)楦鞯厥杖胨讲罹嗵?，這個漫長的過程就是要相對均衡?！?/p>

在這個漫長的過程中，戶籍制度改革難點(diǎn)和突破口何在？下一步發(fā)改委重點(diǎn)推進(jìn)的工作是什么？對此，喬潤令對本刊做出解答。

現(xiàn)有措施未真正解決問題

《瞭望東方周刊》：國家發(fā)改委目前對于戶籍制度改革的態(tài)度是什么樣的？已經(jīng)有哪些與戶籍制度改革相關(guān)的政策、行動？

喬潤令：關(guān)于戶籍制度改革，戶口本身并不歸發(fā)改委管理，而是歸公安部，但戶籍制度改革后面所包含的公共服務(wù)、福利這塊，發(fā)改委可以進(jìn)行協(xié)調(diào)、促進(jìn)改革。發(fā)改委主持的“十二五城鎮(zhèn)化規(guī)劃”中也專門提到了戶籍制度改革。

在2012年發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》之前，戶籍制度改革其實(shí)已經(jīng)做了一些事情，但效果并不太好。主要做的是三類，一個是居住證制度，已經(jīng)在上海、江蘇等地實(shí)施了幾年；第二個是積分入戶，主要是在廣東；第三個是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，不分城市戶口和農(nóng)村戶口。但關(guān)鍵的問題是，戶口并不僅僅是戶口，實(shí)質(zhì)在于戶口所包含的福利。

各地戶籍制度改革的關(guān)鍵問題并沒有得到解決。我剛剛從安徽合肥回來，他們也說統(tǒng)籌城鄉(xiāng)概念，我就問他們一個問題：農(nóng)民進(jìn)了城能不能享受城市社保和公共福利。答案是沒有，這就說明戶籍改革的根本問題還沒有解決。

《瞭望東方周刊》：那么現(xiàn)有的各地戶籍制度改革主要解決了什么問題？

喬潤令：這三類改革有幾個特點(diǎn)。

第一，基本上是解決本地農(nóng)民，不包括外地農(nóng)民，農(nóng)民工、外來打工的并沒有解決。

第二，農(nóng)民真正進(jìn)城落戶的門檻很高，比如廣東的積分入戶，要求的是學(xué)歷、收入、交社保的年限，這種實(shí)施辦法基本上與普通農(nóng)民工無緣。上海、江蘇等地的居住證要求同樣也很高，比如蘇州市的落戶條件，農(nóng)民工最難達(dá)到的有兩條，一條是有合法穩(wěn)定住所，有穩(wěn)定職業(yè)和生活來源，具體規(guī)定為，合法穩(wěn)定住所指的是在蘇州市擁有屬于自己的產(chǎn)權(quán)房屋或者租住公有產(chǎn)權(quán)但已取得使用權(quán)的房屋，且房屋的面積不得低于75平方米；穩(wěn)定生活來源指的則是在蘇州市區(qū)內(nèi)要簽訂長期的勞動用工合同、繳納至少3年以上的社會保險，月收入穩(wěn)定且不得低于蘇州市的最低生活保障線，即500元。

第三，城市級別越高，需要的條件就越嚴(yán)格。

第四，小城鎮(zhèn)落戶相對寬松。

第五，對落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地采取的是較為緩沖的做法，按照規(guī)定，農(nóng)民從農(nóng)村到城市，土地是要收回的，但是像重慶規(guī)定，三年內(nèi)不收回土地。有的地方，比如廣東就沒有收回土地的相關(guān)規(guī)定。這塊怎么處理，目前并沒有一個準(zhǔn)確的辦法。

整體改革下來，我的感覺是進(jìn)展比較緩慢，農(nóng)民進(jìn)城的門檻還是非常高，外來農(nóng)民工的進(jìn)城方案還是不多，上海、北京都是對于本市的農(nóng)民相對比較寬松，外地農(nóng)民工進(jìn)城還是很困難。

市場機(jī)制是戶改的突破點(diǎn)

《瞭望東方周刊》：接下來的戶改可能會朝什么樣的方向發(fā)展？

喬潤令：十二五規(guī)劃里提到一些相關(guān)內(nèi)容，但是將來必然要有細(xì)化的方案出臺。我覺得下一步戶改可能會朝這幾個方向做，需要實(shí)現(xiàn)兩個脫鉤。

一個是城市福利一定要和城市戶籍脫鉤，現(xiàn)在基本做到百分之七八十，農(nóng)民子女的義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、公共醫(yī)療還有商業(yè)保險這塊已經(jīng)基本解決。

現(xiàn)在的問題主要有幾個，比如異地高考，不過除了北京、上海、廣州等，其他地方已開始陸續(xù)解決；還有社保，城市社保和農(nóng)村社保有很大差別，特別是養(yǎng)老、失業(yè)，農(nóng)村只有七八十塊錢，城市有幾百塊錢，如何讓城市和農(nóng)村社?；ネɑヂ?lián)？據(jù)我觀察全國沒有地方在這里有大的突破；還有就是公租房、廉租房，目前沒有向農(nóng)民工開放，甚至都沒有向本地農(nóng)民開放。要解決這幾個問題，實(shí)現(xiàn)真正的脫鉤，是非常困難的，尤其是社保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，需要的資金投入將會非常巨大。

第二個脫鉤是進(jìn)城農(nóng)民工一定要與宅基地脫鉤，也就是說農(nóng)村戶籍一定要與農(nóng)村宅基地脫鉤，國土部也正在研究土地確權(quán)問題，只有農(nóng)村戶籍與宅基地脫鉤，才能夠使得農(nóng)民進(jìn)城。農(nóng)民現(xiàn)在不愿意進(jìn)城，很多是擔(dān)心土地被收。解決宅基地問題并不是說直接收回農(nóng)民的土地，而是讓這個土地可流轉(zhuǎn)，即可以在市場上賣掉。

另外，還需要全面放開地級市以下城市戶籍限制，這個就是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》里面已經(jīng)說到的，但是各地還沒有落實(shí)。我想下一步這是比較現(xiàn)實(shí)而且是可以落實(shí)的。當(dāng)然，這要有一個過程。最重要的是要尊重農(nóng)民是否進(jìn)城的意愿，我認(rèn)為這是國務(wù)院這個文件中最有價值的內(nèi)容。

《瞭望東方周刊》：2012年12月召開的全國發(fā)展和改革工作會議中，國家發(fā)改委表示，2013年將加快戶籍制度改革，抓緊研究制定有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策措施。發(fā)改委接下來會有哪些行動？

喬潤令：我認(rèn)為發(fā)改委今年或者明年會做兩件事情，就是建立兩個機(jī)制，這也是配合前面所提到的兩個脫鉤。城市戶籍與福利脫鉤已有很多行動，但是農(nóng)村戶籍與農(nóng)村土地脫鉤才剛剛開始，在成都、重慶已有試驗(yàn)，做得不錯。

一是要建立農(nóng)民工進(jìn)城的成本分?jǐn)倷C(jī)制。說來說去戶籍制度難改的原因，就是它背后的福利，福利需要的就是錢。中央政府肯定需要支付一部分，現(xiàn)在公共教育、公共醫(yī)療就有補(bǔ)貼，接收農(nóng)民工的地方政府也需要支付一部分，企業(yè)也要掏一部分，農(nóng)民自己掏一部分。但這一機(jī)制具體怎么實(shí)行，有幾個需要注意的地方。

首先，農(nóng)民工進(jìn)城的成本是多少，不同的城市是有差別的，不同城市需要有不同的方案來探索，不可能完全一樣，這是一個高度多元化的問題。其次，公共服務(wù)需要分清楚哪些是基本部分，哪些是非基本部分。農(nóng)民進(jìn)城之后，需要逐步過渡，不可能一步到位。最后，是在成本分?jǐn)傊幸欢ㄒl(fā)揮市場機(jī)制的作用，這點(diǎn)非常關(guān)鍵。政府不可能大包大攬，不然難以實(shí)現(xiàn)。

二是要建立農(nóng)村宅基地的有償退出機(jī)制。要強(qiáng)調(diào)的是，不能讓農(nóng)民拿宅基地?fù)Q城市戶口、城市社保。這些福利是作為中華人民共和國公民所應(yīng)該享有的，不能拿財(cái)產(chǎn)來交換。但是進(jìn)城農(nóng)民不可以擁有宅基地，一方面是造成浪費(fèi)，另一方面是從成本上考慮他也沒有辦法進(jìn)城。

在戶籍制度改革中，政府配置資源的領(lǐng)域越小，市場機(jī)制配置資源的領(lǐng)域越大，戶籍制度改革就越容易突破。政府如若管轄過多，對每一個人進(jìn)城都要負(fù)擔(dān)，是不可能實(shí)現(xiàn)突破的。

各地經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展才可能真正解決戶改問題

《瞭望東方周刊》：小城市的戶籍問題似乎比較容易得到解決，最難解決的是包括北京、上海、廣州、深圳等特大城市的戶籍問題。怎么看待這種現(xiàn)實(shí)？

喬潤令：城市越大門檻越高。根據(jù)我國現(xiàn)有的情況，城市越大，公共服務(wù)的水平越高，費(fèi)用就越高。房價、醫(yī)療費(fèi)用、生活成本都高，使得門檻越高。

但是中國有個現(xiàn)象很有意思。大城市生活成本高、落戶政策門檻高，可它的就業(yè)機(jī)會多、收入多，因而大量人口涌入。中小城市雖然生活成本不高、落戶政策門檻較低，可它的就業(yè)機(jī)會少、收入低。

從城市本身來說，就是城市資源分配和城市發(fā)展水平太不均衡，所以說現(xiàn)在就要推動沿海的大中城市勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移，但這需要一個過程，我認(rèn)為需要10年左右。轉(zhuǎn)移完成之后，情況會發(fā)生根本性的變化，現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移已經(jīng)有成效。在四川、重慶、河南、西藏等地，來自東南沿海的資金每年大概都有1000個億轉(zhuǎn)移過來。也許在十二五期間或者是到十三五的時候，就會發(fā)生根本改變。

當(dāng)然這種改變還需要國家、政府的投資向中小城市傾斜，在政策、制度上為中小城市提供與大城市平等競爭的機(jī)會。

《瞭望東方周刊》：那么大城市和中小城市是否會在戶籍制度改革上產(chǎn)生差異？

喬潤令：我認(rèn)為，制度的改革是需要一致的，可以從中小城市先突破，但是將來的制度必須是一樣的，不能分不同的標(biāo)準(zhǔn)，需要公平。我們不能阻礙大城市的發(fā)展，但是也需要提高中小城市的發(fā)展水平。

城市的發(fā)展都是先集聚，集聚到了一個不經(jīng)濟(jì)的時候，它就可以分散、開始輻射。歐美國家城鎮(zhèn)化水平達(dá)到很高的時候，反而出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，大部分人反而住到周邊小城鎮(zhèn)。中國當(dāng)然還沒有大規(guī)模出現(xiàn)，只是開始有這樣的趨勢。

對于廣大的農(nóng)民工來說，根據(jù)我們的實(shí)際了解，他們其實(shí)非常愿意在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、安家，成本低、離家近、又能照顧老人孩子，他們來大城市實(shí)際上也有一種無奈，如果當(dāng)?shù)赜泻线m收入的工作，他們可能會留在當(dāng)?shù)亍?/p>

轉(zhuǎn)變這種情況的一個方法是市場，再一個就是政府推動。政策支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，削平各地社保、醫(yī)療的差異，但這里面涉及更大的問題，就是區(qū)域的收入差別問題。

本質(zhì)上戶籍制度改革的解決方案是各地經(jīng)濟(jì)能夠均衡發(fā)展。因?yàn)閺母旧蟻碚f，戶籍制度改革還是公共服務(wù)均等化的問題。而公共服務(wù)的均等，則取決于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的均衡。因?yàn)楣卜?wù)的均等前提是政府財(cái)政投入差不多，財(cái)政投入的差不多取決于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差不多。對于中國來說，這是一個需要相當(dāng)一段時間的過程。