大部制改革，最困難的是什么

楊紅帥

十八大報(bào)告中對(duì)于行政體制改革的宏觀和原則表述及對(duì)改革路徑的關(guān)鍵詞，讓社會(huì)各界對(duì)十八大后的改革充滿了期待。

有專家在解讀報(bào)告中有關(guān)“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”的表述時(shí)說，這意味著大部制改革即將緊鑼密鼓地展開，并逐步從中央推廣到地方。

也有學(xué)者指出，如果對(duì)報(bào)告中的某些表述作進(jìn)一步引申，則可能瞥見大部制改革下一步的某些端倪。如在“全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革”部分，十八大報(bào)告提出要“健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系，加強(qiáng)宏觀調(diào)控目標(biāo)和政策手段機(jī)制化建設(shè)”。這或許意味著，建立大部門制下的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，將成為今后破解行政體制障礙的一項(xiàng)重要措施。

體制和機(jī)制的內(nèi)涵并不一樣。機(jī)制是對(duì)原有機(jī)構(gòu)的權(quán)力分工進(jìn)行協(xié)調(diào)，體制則是對(duì)機(jī)構(gòu)本身的職能做出調(diào)整。相比之下，機(jī)制建設(shè)比體制改革的阻力要小得多。這一旨在減少阻力的改革路徑，顯得更符合當(dāng)前國(guó)情。

大部制改革醞釀始于2005年12月，歷經(jīng)兩年多，2008年3月11日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)共15個(gè)。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門設(shè)置為27個(gè)。此后，全國(guó)各省市縣地方政府也相繼推行了大部制政府機(jī)構(gòu)改革。

在2008年的這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，國(guó)務(wù)院在上世紀(jì)80年代、90年代及本世紀(jì)初期，曾進(jìn)行了5次機(jī)構(gòu)改革。上世紀(jì)80年代的機(jī)構(gòu)改革主要致力于政府部門精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，90年代的機(jī)構(gòu)改革主要是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)，2003年的機(jī)構(gòu)改革是大力調(diào)整政府在宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域的基本定位。

十八大提出的行政管理體制改革，不同于以往的5次機(jī)構(gòu)改革，是進(jìn)行第二輪的大部制改革，而大部制改革是一個(gè)漸進(jìn)過程，不是一蹴而就的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府的部門設(shè)置也在變動(dòng)，其核心是建立公共服務(wù)型政府，公共服務(wù)領(lǐng)域里會(huì)因此出現(xiàn)政企分開、政事分開、政府和行業(yè)組織及市場(chǎng)中介組織分開，部門設(shè)置更合理，更符合社會(huì)發(fā)展和為社會(huì)服務(wù)的要求。

大部制改革對(duì)于中國(guó)行政管理體制改革而言，既是一個(gè)必經(jīng)的階段，又是一個(gè)重大的改革難題。這是因?yàn)椋旱谝?，發(fā)達(dá)國(guó)家大部門制的建立，有其特殊的政治經(jīng)濟(jì)條件，發(fā)展中國(guó)家短期內(nèi)難以完全借鑒；第二，中國(guó)傳統(tǒng)的適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的部門設(shè)置，具有強(qiáng)大的制度慣性和部門利益，這也將成為改革的重大阻力。因此，中國(guó)大部制改革在推行的過程中難免會(huì)遇到各種問題。

對(duì)于大部制改革，專家認(rèn)為，其中最困難的就是如何理清政府的權(quán)力界限，明確政府部門之間的權(quán)限。理清權(quán)力界限需要真正界定清楚政府的基本職能和權(quán)力，政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，社會(huì)的歸社會(huì)，而這些在第一階段的大部制改革中還是比較模糊的，還存在一些三不管的空白。

理清政府部門的權(quán)力界限無疑是涉及到利益博弈的問題，30多年來的改革開放足以證明，多數(shù)政府部門能夠認(rèn)真履行職能，不斷推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程。不可避免地，個(gè)別部門也出現(xiàn)了“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”的不良傾向。

大部門制改革的核心還是在于轉(zhuǎn)變政府職能，這可以從兩個(gè)維度來理解：首先是整體職能上，要求中央各部委從項(xiàng)目審批等比較微觀的職能轉(zhuǎn)變到宏觀管理、戰(zhàn)略規(guī)劃等較為宏觀的職能；其次是個(gè)體職能上，要求對(duì)各部委原有職能進(jìn)行重新整合、拆分。無論是整體職能維度，還是個(gè)體職能維度，都不可避免地會(huì)對(duì)各部委現(xiàn)有的權(quán)力和部門利益進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)該是改革面臨的最大難點(diǎn)。

縱觀中國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革，被精簡(jiǎn)人員的分流安置向來是改革的重大難題。本次大部制改革的重點(diǎn)是政府職能轉(zhuǎn)變而不是機(jī)構(gòu)和人員的簡(jiǎn)單裁撤，這一問題相對(duì)并不嚴(yán)重。但在大部門的組建過程中，始終會(huì)面臨領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限、部門編制變更等問題，從而直接影響到人員的分流與安置。因此，怎樣有創(chuàng)造性地解決這個(gè)問題，也將是改革難點(diǎn)。