農(nóng)村養(yǎng)老保險財政供給效率探析

潘楠　楊春雷

【摘要】我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險在中央和地方財政的補貼下得到大力發(fā)展。但是分析2010年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，其供給效率并沒有達(dá)到理想狀態(tài)。文章在分析我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險供給存在問題及原因的基礎(chǔ)上提出，只有理順政府間責(zé)任，明確有效的轉(zhuǎn)移支付手段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)間養(yǎng)老保險的接軌，才能確保我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的長久發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】財政責(zé)任 效率 農(nóng)村養(yǎng)老保險

根據(jù)2009年的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）呈現(xiàn)典型的分權(quán)治理模式，中央政府制定具體的制度以及制度實施規(guī)程，地方政府和中央政府共同承擔(dān)制度的實施、財政的投入以及相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任，這是建立在中央政府和地方政府的委托—代理關(guān)系之上的，在合理的財政分權(quán)和我國目前的分稅制財稅管理體制下，地方政府是本轄區(qū)內(nèi)的公共品供給的最大責(zé)任主體。因此我國新農(nóng)保按照合理的公共品供給機(jī)制確定了中央和地方的不同財政投入政策，明確了政府的財政責(zé)任。但是我國目前只是簡單地確定了中央和地方的責(zé)任和籌資金額的劃分，在各地的具體政策規(guī)定上仍模糊不清。具體的補貼金額除了“中央頒布的中西部55元每人每月，東部減半”的明確規(guī)定之外，地方財政的繳費補貼只有一個“最低30元每人每年”的限制，這使得我國的新農(nóng)保在財政責(zé)任上存在一定缺陷，將會直接導(dǎo)致我國新農(nóng)保在供給效率上的滯后。

我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險供給效率的現(xiàn)實分析

計算政府行為效率的方法主要有兩種：一種是非參數(shù)分析DEA（主要有數(shù)據(jù)包絡(luò)分析和無界分析法）；另一種是參數(shù)估計方法SFA（主要指隨機(jī)前沿方法）。

本文采用非參數(shù)分析和隨機(jī)前沿方法比較我國新農(nóng)保支出效率。由于2010年我國新農(nóng)保仍然處于試點階段，所以參保率和發(fā)放率也只限于試點地區(qū)，對于省級數(shù)據(jù)而言不具備參考性。所以在指標(biāo)選取時不考慮新農(nóng)保方面的人口因素。按照規(guī)定，中央要求地方對新農(nóng)保的財政投入每人每年不得低于30元，而不同地區(qū)在制定地區(qū)的新農(nóng)保政策時考慮本地區(qū)的因素都有所調(diào)整。出于整體性地區(qū)財政支出的考慮，所以本文在地方財政補貼按照30元每人每年標(biāo)準(zhǔn)作為參考依據(jù)。

投入變量選取：地區(qū)財政支出，農(nóng)村人均純收入，2010年人均參保人員人均繳費支出以及2010年財政分權(quán)指數(shù)（地方財政支出/中央財政支出）。產(chǎn)出變量為2010年領(lǐng)取人數(shù)人均基金收入以及領(lǐng)取農(nóng)保的人均農(nóng)保收入。

利用deap2.1進(jìn)行DEA計算，利用fornter4.1進(jìn)行SFA計算，可以得到2010年全國31個地區(qū)的新農(nóng)保的使用效率。

注：TE為技術(shù)效率，RTS為規(guī)模收益，irs為規(guī)模報酬遞增，drs為規(guī)模報酬遞減，-為規(guī)模報酬不變。

通過兩種方法比較，可以發(fā)現(xiàn)在DEA方法下，除了上海、北京、海南以外其他東部地區(qū)的新農(nóng)保支出效率都非常低，相反中西部地區(qū)的效率普遍要高，而且相對來說，西部地區(qū)的效率又要比中部地區(qū)要高。從規(guī)模報酬來看，除了效率值為1之外，只有少數(shù)地區(qū)規(guī)模報酬遞增之外，共有18個地區(qū)的規(guī)模報酬遞減。從SFA角度出發(fā)，此外還可以發(fā)現(xiàn)除了北京、上海之外，東部其他地區(qū)的產(chǎn)出效率普遍低于中西部地區(qū)，而且和DEA計算的結(jié)果相似的是，在中西部地區(qū)內(nèi)部比較，西部地區(qū)的產(chǎn)出效率仍然要高于中部地區(qū)。

我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險供給存在的問題及原因

一是財政籌資機(jī)制不明確，中央和地方政府間財政責(zé)任約束機(jī)制缺乏。我國新農(nóng)保財政供給效率的差異具體表現(xiàn)在中央和地方財政責(zé)任之間，現(xiàn)行的新農(nóng)保制度規(guī)定的政府財政補貼金額和比例標(biāo)準(zhǔn)并沒有建立在地方財力的基礎(chǔ)上，中央財政補貼和地方財政補貼對于地方財政收入沒有形成合理的匹配關(guān)系。按照第六次人口普查數(shù)據(jù)，西部各省市、區(qū)在假設(shè)15～59歲農(nóng)村人口全部參加新農(nóng)保，60歲以上老人全部領(lǐng)取養(yǎng)老金計算，地方在新農(nóng)保的財政投入為中央投入的五分之一左右。按照現(xiàn)行規(guī)定下用不超過0.3%的地方財政建立覆蓋整個地區(qū)的新農(nóng)保支出，而配套的中央財政支出卻是地方財政支出的五倍，這樣財權(quán)與事權(quán)不成比例的支出方式對于中西部地方政府而言有著相當(dāng)大的誘惑，很容易造成地方政府在新農(nóng)保的財政支出上對中央政府的尋租。而對于東部地區(qū)來說，只有提高地方財政補貼，才能滿足經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村居民的養(yǎng)老要求。以江浙為例，按照前面所提的假設(shè)同時平均每位參保農(nóng)民補貼100元每人每年的話，這樣地方財政新農(nóng)保補貼支出與中央財政補貼支出保持在1：1的比例，占地方財政支出達(dá)到0.4%。在這樣的財權(quán)與事權(quán)的配比制度下，東部地區(qū)缺乏提供新農(nóng)保的積極性。

二是財政補貼激勵機(jī)制不夠完善，激勵作用欠缺。中央與地方財政補貼差異明顯，導(dǎo)致參保意愿下降。中央對符合條件的年滿60歲的老人每年補貼支出金額為660元（中西部）和330元（東部）。而按最低標(biāo)準(zhǔn)地方財政一年繳費100元補貼收入30元計算，這樣的地方財政補貼政策在自愿原則下實在難以激勵農(nóng)民的參保意愿。筆者在其他學(xué)者對新農(nóng)保的參保意愿調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的參保率高是因為當(dāng)?shù)卣谛罗r(nóng)保繳費政策上采取的是類似城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險一樣的政策，按當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民純收入或者按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工平均工資的半數(shù)作為繳費基數(shù)，繳費率為4%～10%，而地方財政按繳費基數(shù)的4%～6%之間補貼，這樣極大地刺激了農(nóng)民的參保意愿。因為這種方式實際上增加了新農(nóng)保的個人帳戶金額，提供了未來可以和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)接的可能，提高了農(nóng)村居民參保的積極性，但這樣的政策在全國新農(nóng)保開展地區(qū)仍是少數(shù)。

完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險供給效率的政策建議

明確劃分中央與地方的財政供給制度。在中國式財政分權(quán)制度下，越是統(tǒng)一的中央補貼制度越容易出現(xiàn)效用的損失，所以在基于公共服務(wù)均等化和未來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，正確地劃分中央與地方在新農(nóng)保財政補貼上的責(zé)任是提高我國新農(nóng)保供給效率的前進(jìn)方向。對于中央財政則可以實行累退性質(zhì)的普惠制養(yǎng)老金，在保證固定的支付金額基礎(chǔ)上，將不同檔次繳費的農(nóng)村居民在養(yǎng)老金支付時按檔次進(jìn)行累退支付。這樣的供給制度既能保證地方財政補貼對于農(nóng)村居民參保的激勵作用，同時也能保證制度的相對公平。

劃定專項稅收支持新農(nóng)保。處理好新農(nóng)保的供給問題，實際上也是理順新農(nóng)保的財政籌資問題。中央和地方都要負(fù)擔(dān)新農(nóng)保的財政支出，但是各個地方政府的財力、農(nóng)村人口情況不盡相同。中央財政還需要對地方政府進(jìn)行必要的專項轉(zhuǎn)移支付，平衡地區(qū)間的財政壓力，降低因為財政差異導(dǎo)致的新農(nóng)保負(fù)擔(dān)不平均程度。劃定增值稅中農(nóng)業(yè)部分確定為專項轉(zhuǎn)移支付資金是可行的，正是增值稅由中央和地方共享的制度符合新農(nóng)保準(zhǔn)公共品的政府間財權(quán)與事權(quán)的劃分。而且農(nóng)業(yè)部分的增值稅也能在很大程度上優(yōu)化地方政府間財力的差異，提高新農(nóng)保的給付替代率。

完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移制度。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接軌有了制度的保證，只要能統(tǒng)一各個地方不同的新農(nóng)保的繳費檔次和繳費方式，就能嘗試在一定的折算率下進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)換。因為在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，新農(nóng)保相對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險還是顯得待遇與支付水平低。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和公共服務(wù)一體化的進(jìn)步，越來越多的新生代農(nóng)民和農(nóng)民工更加傾向于選擇參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，所以政府應(yīng)該創(chuàng)造條件盡快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險。

【作者單位：南京工程學(xué)院社科系；本文系南京工程學(xué)院校級基金項目“城鄉(xiāng)一體化過程中農(nóng)村社會保障供給機(jī)制研究”的階段性成果，項目編號：QKJB2010023】

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）