土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民利益保障機(jī)制的探究

顧瀟潔　羅媛媛　王帥

摘要：“三農(nóng)”問題是政府和人民關(guān)注的根本問題之一。自1979年以來(lái)，我國(guó)綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，人民生活水平不斷提高，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和機(jī)械化逐步實(shí)現(xiàn)，并推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。同時(shí)，農(nóng)民利益保障問題也日益在土地流轉(zhuǎn)機(jī)制中體現(xiàn)出來(lái)。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；利益保障；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

一、引言

加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平和優(yōu)化土地資源配置的有效方式，也是深化農(nóng)業(yè)綜合配置改革的現(xiàn)實(shí)課題和破解“三農(nóng)”難題的關(guān)鍵，更是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突破點(diǎn)。建立高效靈活的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制對(duì)加快新農(nóng)村建設(shè)、解放農(nóng)村生產(chǎn)力、增加國(guó)民收入意義重大。本文從農(nóng)民利益保障機(jī)制的保障對(duì)象、保障資金、主管部門等方面進(jìn)行分析，以切實(shí)保護(hù)地農(nóng)民的利益。

二、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民利益保障機(jī)制研究的必要性

（一）研究背景

“十二五”是江蘇省全面建成小康社會(huì)并向率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，也是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要時(shí)期。2012年，經(jīng)國(guó)家農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)，東?？h被確定為國(guó)家農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)縣，為江蘇省兩個(gè)試點(diǎn)縣之一?；诖?，本文擬以東?？h農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民利益保障為研究對(duì)象來(lái)體現(xiàn)本文的中心思想。

東?？h是聞名中外的中國(guó)水晶之都，全縣總面積2037平方公里，耕地181.2萬(wàn)畝，人口118萬(wàn)，全縣有17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)國(guó)營(yíng)場(chǎng)，是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣。2012年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為19726元，農(nóng)民人均收入9910元。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)既是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要途徑，也是發(fā)展生態(tài)高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入的有力舉措。東?？h于2007年年初在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，用股份制形式化解土地分散與規(guī)?；?jīng)營(yíng)的矛盾，在一個(gè)新的起點(diǎn)和新的階段，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)體系的形成。

東?？h農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作起源于90年代初期，歷經(jīng)農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)、政府引導(dǎo)流轉(zhuǎn)相互交織、政府依法積極推動(dòng)流轉(zhuǎn)三個(gè)階段的發(fā)展。

（二）研究目的和意義

根據(jù)2005年的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。

首先，土地流轉(zhuǎn)能夠釋放大量的農(nóng)村勞動(dòng)力。農(nóng)民將土地通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、抵押、入股的方式流轉(zhuǎn)出去，能夠最大限度地節(jié)約時(shí)間和勞動(dòng)成本，增加收益。其次，土地流轉(zhuǎn)能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。在農(nóng)村，很多農(nóng)民相互調(diào)換田塊，協(xié)調(diào)耕作和集約化經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。東海縣的“鴻禹山莊”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等是土地流轉(zhuǎn)的成功案例。東?？h鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織積極組織和引導(dǎo)農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)化為股權(quán)，組建土地股份制合作社。以土地股份合作社的方式，組團(tuán)發(fā)展土地特色經(jīng)營(yíng)，抱團(tuán)參加土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)中保障好農(nóng)民的根本利益是農(nóng)民生活的保障，不僅要保障好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還要保障好農(nóng)民的土地所有權(quán)。東?？h提出的保障機(jī)制主要有：加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)，完善信息系統(tǒng)，建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)；完善調(diào)處機(jī)制，做好土地糾紛的調(diào)解工作；加大資金扶持力度，積極組織申報(bào)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)項(xiàng)目。

研究好土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民利益保障機(jī)制是完善土地流轉(zhuǎn)管理的有效方式之一，是進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為的必然要求。

三、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民利益保障機(jī)制研究的理論基礎(chǔ)及存在問題

（一）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制與農(nóng)民利益保障機(jī)制

2008年年初，東海縣在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，用股份制形式化解土地分散與規(guī)?；?jīng)營(yíng)的矛盾。成立了23個(gè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、村級(jí)設(shè)信息員或服務(wù)站。通過農(nóng)業(yè)項(xiàng)目引領(lǐng)，成立了50家土地股份化合作社，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積5萬(wàn)畝。表1為東?？h2008、2009年流轉(zhuǎn)土地面積與流轉(zhuǎn)土地耕地的比例。

2009年，東海縣委、縣政府出臺(tái)了《關(guān)于扶持土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施辦法》，拿出300萬(wàn)元用于扶持服務(wù)中心和合作社的發(fā)展，實(shí)施辦法對(duì)如何扶持進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定：符合標(biāo)準(zhǔn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，每個(gè)補(bǔ)貼2萬(wàn)元；符合標(biāo)準(zhǔn)的土地股份合作社，新流轉(zhuǎn)土地每畝補(bǔ)貼100元。2010年，全年糧食播種總面積152.94千公頃，同比增長(zhǎng)1.7%，糧食總產(chǎn)量104.15萬(wàn)噸，增長(zhǎng)2.5%；油料播種面積9.78千公頃，增長(zhǎng)1.0%，油料總產(chǎn)量3.91萬(wàn)噸，下降3.8%；全年新增高效農(nóng)業(yè)面積7.11千公頃，其中新增設(shè)施農(nóng)業(yè)面積4.11千公頃。2011年，全年糧食播種面積155.27千公頃，比上年增長(zhǎng)1.5%，糧食總產(chǎn)量109.39萬(wàn)噸，增長(zhǎng)5%；油料播種面積9.74千公頃，下降0.4%，油料總產(chǎn)量4.38萬(wàn)噸，增長(zhǎng)12%。2012年以來(lái)，東?？h財(cái)政局在財(cái)政支農(nóng)資金管理工作中，不斷創(chuàng)新資金管理機(jī)制，推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金整合，強(qiáng)化資金績(jī)效管理，不斷提高財(cái)政支農(nóng)資金精細(xì)化管理水平。

從以上東海縣的農(nóng)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新中可以看出，土地問題是“三農(nóng)”問題的核心，解決好土地問題是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代化的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，重點(diǎn)是解決“三農(nóng)”問題。由于“失地失利、失地事業(yè)”困難的存在，土地流轉(zhuǎn)政策并沒有普及到整個(gè)村鎮(zhèn)，也沒有被大多數(shù)農(nóng)民接收。本文從土地所有權(quán)歸屬、征地補(bǔ)貼政策、農(nóng)民就業(yè)和失業(yè)等方面來(lái)分析農(nóng)民利益保障機(jī)制存在缺陷。

（二）農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村和城市的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用和處分土地并從土地上獲得利益。明確土地所有權(quán)歸屬問題，是有效實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的根本問題。現(xiàn)實(shí)情況中，“農(nóng)村集體”的概念模糊不清，不少農(nóng)民用地被征用或在不自愿的情況下被流轉(zhuǎn)，這樣自然就威脅到了農(nóng)民的利益。

（三）流轉(zhuǎn)形式

土地主要以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。政府主要扶持的對(duì)象為“種糧大戶或農(nóng)民興辦家庭農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)”、“專業(yè)合作社規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地”。發(fā)展“合作社+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)模式，能動(dòng)員農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給專業(yè)合作社發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，零散的耕地不方便集中流轉(zhuǎn)，程序麻煩不容易解決，難以進(jìn)行機(jī)械化耕作，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，對(duì)水力設(shè)施建設(shè)和土地規(guī)劃建設(shè)問題來(lái)說(shuō)也是難題。農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的形式和程序受理并沒有得到全方位的重視。

（四）流轉(zhuǎn)價(jià)格和征地補(bǔ)貼

一般的土地流轉(zhuǎn)計(jì)價(jià)方式有三種：實(shí)物計(jì)價(jià)、貨幣兌現(xiàn)；現(xiàn)金計(jì)價(jià)，固定浮率；土地股份計(jì)價(jià)。土地流轉(zhuǎn)計(jì)價(jià)主要由雙方協(xié)商確定。對(duì)于流出方，依靠這種方式獲得的收益并不足以維持生計(jì)；對(duì)于流入方，并沒有多余的資金和能力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

就當(dāng)下社會(huì)情況而言，征地補(bǔ)貼也存在很大問題。地方政府或村委員會(huì)村集體與農(nóng)民互爭(zhēng)利益，農(nóng)民不能夠從被征地上收獲足夠的收入。這種現(xiàn)象為農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定埋下了隱患。

（五）失地農(nóng)民保障

土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的根本，在物價(jià)上漲、就業(yè)困難的這一時(shí)期，沒有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民們更是寧愿守著自己的一畝三分地尋求心底的踏實(shí)，不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。這一方面體現(xiàn)了社會(huì)保障機(jī)制的不全面，也體現(xiàn)了農(nóng)民失地即失業(yè)的現(xiàn)象普遍存在。

四、解決土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保障機(jī)制問題的建議

（一）政府政策的幫助和扶持

1.推動(dòng)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)

東?？h按照“確權(quán)到戶、兩權(quán)分離、價(jià)值顯化、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享、規(guī)范管理”的思路，完善縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心網(wǎng)點(diǎn)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)點(diǎn)，對(duì)轄區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范化管理。鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)中介組織，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)活性化。中介機(jī)構(gòu)要建立一體化服務(wù)機(jī)制，從法律法規(guī)的宣傳、流轉(zhuǎn)程序和注意事項(xiàng)咨詢，到土地質(zhì)量的審查、審定，再到流轉(zhuǎn)手續(xù)的辦理，最后到土地流轉(zhuǎn)合同的依法簽訂，都要切實(shí)面向農(nóng)民全體，為農(nóng)民服務(wù)。

2.政府的角色

加大各項(xiàng)政策扶持力度，減少政府的行政干預(yù)。增加財(cái)政有效投入，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中得到基本保障。2008年，縣委縣政府出臺(tái)了《關(guān)于扶持土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施辦法》。該辦法規(guī)定：符合標(biāo)準(zhǔn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，經(jīng)驗(yàn)收審定后，每個(gè)補(bǔ)貼2萬(wàn)元；符合標(biāo)準(zhǔn)的土地股份合作社，經(jīng)驗(yàn)收審定后，新流轉(zhuǎn)土地每畝補(bǔ)貼100元；對(duì)于流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)的，要求實(shí)行流轉(zhuǎn)收益分年段遞增。

征地補(bǔ)貼保障機(jī)制要保障農(nóng)民的生活水平，補(bǔ)貼農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，在住房、社會(huì)保險(xiǎn)、再就業(yè)等方面妥善安排農(nóng)民生活。

另外，針對(duì)大規(guī)模作業(yè)、產(chǎn)業(yè)化作業(yè)的情況，大多種植設(shè)施農(nóng)業(yè)投入資金比較多，如果到冰雪大風(fēng)等自然災(zāi)害，業(yè)主無(wú)法承擔(dān)所發(fā)生的損失，這樣需要政府進(jìn)行災(zāi)害補(bǔ)貼?？紤]到“谷賤傷農(nóng)”的狀況，政府仍舊要采取收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品等相應(yīng)措施，積極扶持農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.技術(shù)支持

組建專門的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員，到鄉(xiāng)間基層進(jìn)行觀察調(diào)研，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；C(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化提供專業(yè)的評(píng)估評(píng)測(cè)，給合作社、企業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)。這樣，不僅是為農(nóng)民生產(chǎn)提供專業(yè)保障還為社會(huì)人員流動(dòng)提供了機(jī)會(huì)。

（二）法律保護(hù)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善應(yīng)堅(jiān)持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的物權(quán)法理念。農(nóng)業(yè)是國(guó)家不可或缺的產(chǎn)業(yè)端，農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要群體?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開農(nóng)民和市場(chǎng)，所以，法律切實(shí)保障農(nóng)民利益，完善對(duì)市場(chǎng)制度的規(guī)范和管理是完全必要和具有現(xiàn)實(shí)意義的。

（三）縣域特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)必然就牽扯到土地的流出和流入，也必然涉及到農(nóng)民的失地失業(yè)問題。所以解決好失地農(nóng)民再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)是很迫切的問題。

就東?？h而言，東海水晶在全球水晶產(chǎn)業(yè)中都是有一定地位的。硅材料產(chǎn)業(yè)是東海的支柱產(chǎn)業(yè)，也是江蘇省政府和國(guó)家重點(diǎn)支持的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)?？h域經(jīng)濟(jì)為農(nóng)民提供了不少發(fā)展空間，是農(nóng)民再就業(yè)的一個(gè)好的選擇方向。

農(nóng)民還可以根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)作物，進(jìn)行農(nóng)業(yè)推廣，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的加工和銷售。

在農(nóng)民的再就業(yè)環(huán)節(jié)中，當(dāng)?shù)卣恼咭龑?dǎo)和宣傳對(duì)這一全體起到了關(guān)鍵作用。

五、總結(jié)

政策服務(wù)人民，法律是人民權(quán)利的保障。從全文分析可以看出，當(dāng)下我國(guó)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保障機(jī)制存在許多不足之處，如何，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展，是切實(shí)讓農(nóng)民收獲利益，再就業(yè)發(fā)展是關(guān)系到未來(lái)農(nóng)業(yè)前景的問題。土地規(guī)范流轉(zhuǎn)是目前土地流轉(zhuǎn)問題的核心，堅(jiān)持以“效率優(yōu)先，兼顧公平”的物法理念完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加油站。

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（作者單位：武漢東湖學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院）