國外公務(wù)員工資水平調(diào)查的啟示

丁進

我國《公務(wù)員法》規(guī)定：“國家實行工資調(diào)查制度，定期進行公務(wù)員和企業(yè)相當人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)?！笔杖敕峙涓母锏年P(guān)鍵制度設(shè)計之一，即為建立公務(wù)員工資水平調(diào)查制度。因為，公務(wù)員工資水平調(diào)查制度直接關(guān)系到整個社會收入分配的公平正義。

各國工資水平調(diào)查的做法

美國《聯(lián)邦工資法》要求公務(wù)員工資水平依據(jù)非聯(lián)邦政府雇員的工資調(diào)查來確定，每年增長5%左右；而在國家遇到緊急情況或嚴重經(jīng)濟危機時，總統(tǒng)有權(quán)下調(diào)工資總額。

美國公務(wù)員工資調(diào)整按如下程序進行：第一步，由美國勞工統(tǒng)計局實施薪酬調(diào)查，調(diào)查范圍包括31個工資地區(qū)和“美國其他地區(qū)”。調(diào)查包括礦業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)、交通運輸、通訊、公共設(shè)施、零售業(yè)、保險和不動產(chǎn)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)中雇用50人以上的機構(gòu)。調(diào)查需要提供工資與薪金資料（不包括福利）。第二步，由美國人事管理總署計算地區(qū)內(nèi)工資差距和地區(qū)工資支付額。第三步，由聯(lián)邦薪金委員會向總統(tǒng)工資管理辦公室提出工資調(diào)整建議。第四步，總統(tǒng)工資管理辦公室審核工資調(diào)整建議并向總統(tǒng)提交報告。第五步，總統(tǒng)審核和發(fā)布工資調(diào)整數(shù)額。第六步，國會通過立法設(shè)置工資調(diào)整數(shù)額。

在日本，日本人事院每年對所有本國公務(wù)員（不包括新錄用公務(wù)員）和50人以上規(guī)模的企業(yè)以及事務(wù)所的四個月工資水平進行調(diào)查，同時掌握企業(yè)的實際發(fā)放獎金和公務(wù)員的獎勵津貼，經(jīng)過比較，計算出盡量縮小差距的平均值，制定出國家公務(wù)員下一年度工資和津補貼標準，然后上報內(nèi)閣進行審議，內(nèi)閣同意后作為法案提交國會通過后施行。日本人事院提出工資建議必須經(jīng)過以下七個步驟：第一步，每年春季進行全國工資水平調(diào)查，包括國家與地方公務(wù)員工資調(diào)查和民間企業(yè)、機構(gòu)的工資調(diào)查。第二步，比較民間工資和公務(wù)員工資。第三步，進行生活費用物價指數(shù)調(diào)查。第四步，聽取中央機構(gòu)公務(wù)員團體、企業(yè)界、專家和各階層國民意見。第五步，修改工資表以及各種津補貼。第六步，向國會提出建議。第七步，審核實施。根據(jù)日本財務(wù)省對2005年全國47個都道府縣公務(wù)員工資情況的調(diào)查，與各地企業(yè)的工資相比，地方公務(wù)員的工資水平平均高出21%，而國家公務(wù)員的平均工資高出6%。

德國除了聯(lián)邦政府制定的《公務(wù)員法》以外，各

州有權(quán)利根據(jù)本州需要制定細則性的法律，因此，各州法律中關(guān)于公務(wù)員薪酬與權(quán)限的規(guī)定不盡相同。德國政府每次在調(diào)整公務(wù)員工資水平之前，首先由聯(lián)邦政府內(nèi)政部或各州的內(nèi)政部起草方案，然后將草案送交公務(wù)員工會和各州公務(wù)員工會，經(jīng)過雙方談判，在意見達成一致后提交議會，由議會決定是否通過。法國實行的是中央集權(quán)的行政體制，法國國民議會對公務(wù)員工資水平?jīng)Q定起著重要作用，公務(wù)員工資指數(shù)化和薪酬差距倍數(shù)都是在議會的直接干預(yù)下確定的。每年的工資增長由政府提出指數(shù)，增資數(shù)額與公務(wù)員工會協(xié)商談判確定后簽署議定書生效。

韓國公務(wù)員工資管理主要依據(jù)是《國家公務(wù)員法》、《公務(wù)員薪酬總統(tǒng)令》和《公務(wù)員津貼總統(tǒng)令》。工資水平調(diào)查由政府就業(yè)和勞工部組織實施，工資水平調(diào)整除了依據(jù)薪酬調(diào)查結(jié)果外，同時考慮物價、通貨膨脹因素以及國民感受。韓國公務(wù)員分為中央政府公務(wù)員和地方政府公務(wù)員，中央公務(wù)員工資由中央財政負擔，地方公務(wù)員工資由地方財政負擔。韓國公立學(xué)校、醫(yī)院的教師和醫(yī)生都屬于公務(wù)員。韓國公務(wù)員職位劃分非常細致，橫向分為兩大職類、32個職業(yè)序列、95個職業(yè)次序列，縱向分成1-9個層級，其詳細的職系劃分，為公務(wù)員工資水平比較奠定了基礎(chǔ)。目前，韓國公共部門的平均工資水平稍低于私營部門，2010年為私營部門的84.6%。

在新加坡，為了確保公務(wù)員的薪酬與私營企業(yè)人員的工資相差不是太大，政府機關(guān)能夠吸引和留住優(yōu)秀人才，新加坡政府每年都對公務(wù)員的工資和私營企業(yè)人員的工資進行調(diào)查比較，并根據(jù)國家工資委員會提出的工資調(diào)節(jié)建議，制訂公務(wù)員的薪酬調(diào)整計劃。新加坡政府分別于1984年、1993年、2000年和2007年對公務(wù)員工資進行了大幅度的調(diào)整，從而保證公務(wù)員工資與私營部門的薪酬相匹配。

物價補貼及職位匹配

國外對于公共部門工作人員的物價補貼，一般采用兩種形式：一種是根據(jù)物價的變動情況，調(diào)整公共部門工作人員的薪酬標準或薪酬增長幅度。如德國，每年有五個研究所對經(jīng)濟增長率、勞動生產(chǎn)率及通貨膨脹率做出預(yù)測，政府以此為依據(jù)確定公共部門工作人員薪酬增長的比例。另一種是根據(jù)物價的變動情況，給公共部門工作人員以物價補貼。每年年底聯(lián)邦政府人事局和公共部門工作人員工會舉行談判，根據(jù)全年物價上漲率計算出物價補貼費，一次補清，這種方式的好處是職工的實際收入不會因物價上漲受損。在具體做法上有三種方式：一是實行工資指數(shù)化，如法國、意大利等國家。二是參照物價上漲水平，調(diào)整工資標準，如日本、美國等國家。三是發(fā)放物價補貼，定期計入薪酬標準，如印度、巴基斯坦、孟加拉等國家。

中國人事科學(xué)研究院工資福利研究室副主任熊通成在《中國背景下公務(wù)員工資調(diào)查的職位匹配技術(shù)》一文中，厘清了公務(wù)員職位匹配的兩種技術(shù)，即以日本為代表的“四同技術(shù)”和以美國為代表的“職位評價技術(shù)”。日本的“四同技術(shù)”，是通過“同地區(qū)、同學(xué)歷、同工齡、同職務(wù)”四個條件，從而實現(xiàn)公務(wù)員和企業(yè)人員的職位匹配?！八耐夹g(shù)”是一種外延型的職位匹配技術(shù)，即從人員的外在屬性來確定其工資的可比性。其潛在的邏輯前提是同地區(qū)的兩個同學(xué)歷、同工齡、同職務(wù)的人員，無論在政府還是在企業(yè)，都應(yīng)該得到相同的工資才是公平的。美國的“職位評價技術(shù)”，是從職位的知識技能要求、職位責任、工作復(fù)雜程度、影響大小、工作環(huán)境等若干方面出發(fā)，通過對職位的若干要素進行計分，并以分值高低來衡量職位的價值?！奥毼辉u價技術(shù)”是一種內(nèi)涵型的職位匹配技術(shù)，即通過職位內(nèi)在的價值來實現(xiàn)職位匹配。其潛在的邏輯前提是擔任同樣重要價值職位的人員，無論是在企業(yè)還是在政府，只有獲得同樣的工資才是公平的。

各國工資水平調(diào)查對我國的啟示

“四海游遍知深淺，五岳歸來論高低?！惫P者結(jié)合

以往對全球史和國別史的學(xué)習(xí)和研究，可以判斷，公務(wù)員工資水平問題因受到各國政治體制、經(jīng)濟體制、經(jīng)濟發(fā)展水平和歷史傳統(tǒng)文化的影響，致使各國政府在確定公務(wù)員工資水平時采取不同的定位。各國的公務(wù)員工資水平調(diào)查制度由各國國情決定，并且由各自的歷史、政治、經(jīng)濟、社會和文化等多種因素相互作用而逐漸形成。沒有一個完美的調(diào)查制度等待我們?nèi)ァ澳脕碇髁x”，工資水平調(diào)查制度的工作目標是“今天比昨天做得更好”。下面是國外公務(wù)員工資水平調(diào)查對我國的若干啟示。

公務(wù)員和企業(yè)相當人員工資水平的平衡是一個相對合理的區(qū)間。公務(wù)員工資水平受到經(jīng)濟發(fā)展水平、居民消費價格漲幅、財政收入水平以及財政支付能力等多種因素制約，特別是在中國這樣幅員遼闊、存在東中西部差距的大國，公務(wù)員和企業(yè)相當人員工資水平的平衡，并不存在一個絕對的標準。這個平衡將是一個相對合理的區(qū)間，公務(wù)員和企業(yè)相當人員工資水平的差距只要保持在一個合理的區(qū)間內(nèi)，就可以認為兩者是公平的。

關(guān)于“企業(yè)相當人員”的界定。要符合中國國情，特別是在建立公務(wù)員工資水平調(diào)查制度近期目標階段，應(yīng)遵循“宜簡不宜繁、簡便易操作”的原則。建立公務(wù)員和企業(yè)相當人員的對應(yīng)關(guān)系，有年齡、資歷、學(xué)歷、職務(wù)、職級、職稱和職業(yè)資格等指標可以選擇。同時，開展公務(wù)員職位分析和職位評價研究，為建立職位管理為基礎(chǔ)的公務(wù)員和企業(yè)相當人員工資水平調(diào)查比較制度進行理論準備。

嘗試確定若干工資水平調(diào)查區(qū)。根據(jù)我國各地經(jīng)濟發(fā)展差異以及生活成本不同的國情，可以借鑒美國將全國劃分為若干工資區(qū)的做法，嘗試確定若干工資水平調(diào)查區(qū)，以此反映政府部門獲取人才的市場競爭力和公務(wù)員工資在當?shù)厝肆Y源市場的外部公平性。

合理界定工資、津貼和福利在工資結(jié)構(gòu)中的地位和功能。如德國公務(wù)員的工資結(jié)構(gòu)中，基本工資占主導(dǎo)地位，津貼項目的發(fā)放與特殊崗位或特殊工時相聯(lián)系，在收入中的比重很小，而福利解決的是公務(wù)員的生活負擔和社會保障等問題。我國公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)中，工資、津貼和福利相互交叉，各自地位和功能有待進一步明確。在合理界定工資、津貼和福利在工資結(jié)構(gòu)中的地位和功能的基礎(chǔ)上，開展工資水平調(diào)查，調(diào)查成果才可能準確完整，才有利于收入分配改革的穩(wěn)步推進。

推進公務(wù)員工資調(diào)查法律體系建設(shè)。日本公務(wù)員的工資調(diào)查制度是以《憲法》為依據(jù)，以《公務(wù)員法》為基礎(chǔ)，以《工資法》等其他單項法律和行政法規(guī)為重要組成部分，確保公務(wù)員工資水平?jīng)Q定機制、工資水平調(diào)查程序有法可依。我國尚無專門法規(guī)，相關(guān)立法計劃應(yīng)在醞釀之中，只有相關(guān)法律體系建立、完善，公務(wù)員工資水平調(diào)查才能夠有章可循，依法推進。

關(guān)于公務(wù)員工資水平調(diào)查技術(shù)創(chuàng)新。有的學(xué)者認為，我國不宜采取日本的“四同技術(shù)”，也不宜使用美國的“職位評價技術(shù)”，可以開發(fā)中國特色的“職位特征評價問卷”，大規(guī)模發(fā)放問卷，完成公務(wù)員職位與企業(yè)職位的匹配。建議有關(guān)部門組建多個課題組，研發(fā)中國背景下可操作的職位匹配技術(shù)，實現(xiàn)公務(wù)員工資水平調(diào)查技術(shù)的創(chuàng)新。

公務(wù)員工資水平調(diào)查中企業(yè)規(guī)模的選擇。企業(yè)工資水平代表著社會工資水平，企業(yè)規(guī)模的選擇，是公務(wù)員工資水平調(diào)查的重要環(huán)節(jié)。公務(wù)員工資水平調(diào)查可以利用全國經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)庫，在研究、論證的基礎(chǔ)上，選擇一定規(guī)模的企業(yè)進行比較。美國、日本是選擇50人以上企業(yè)，韓國是選擇100人以上企業(yè)，我國企業(yè)規(guī)模的選擇，可在試點基礎(chǔ)上最終確認。