淺談我國高等教育財政改革

高蒙蒙

摘 要：隨著我國高等教育的快速發(fā)展，高等教育財政改革的問題越來越受重視。從目前高等教育財政中突出的總投入不足、撥款模式效率低下等問題出發(fā)，觀察到在改革中有一些問題直接影響改革的效果以及進程，如貫穿始終的公平和效率問題。這些問題貫穿高等教育財政改革的眾多方面。最后提出了一些體制方面的構(gòu)想和從制度方面的改進解決高等教育財政中的問題的思路。

關(guān)鍵詞：高等教育財政；公平與效率；教育經(jīng)費；財政撥款模式

中圖分類號：F812.4 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）08-0096-02

引言

20世紀(jì)90年代以來， 我國高等教育在大踏步前進的同時， 高等教育經(jīng)費短缺已經(jīng)成為一個普遍性的問題。在中國高等教育規(guī)模不斷增長的情況下， 教育經(jīng)費不足以至影響高等教育事業(yè)發(fā)展的問題日顯突出。拓寬高等教育經(jīng)費渠道、提高財政投資的效率，既是目前高等教育財政改革的普遍趨勢，也是為解決我國的高等教育財政還存在的撥款模式不合理、地區(qū)之間財政不均衡等財政經(jīng)費的公平和效率問題。本文研究高等教育財政問題以及改革中應(yīng)注意的問題，希望有利于我國高等教育財政改革的發(fā)展。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

高等教育成本分擔(dān)理論的奠基人，經(jīng)濟學(xué)家布魯斯.約翰斯頓的《高等教育的成本分擔(dān)： 英國、聯(lián)邦德國、法國、瑞典和美國的學(xué)生財政資助》一書中， 提出了著名的成本分擔(dān)和補償理論， 即應(yīng)由政府、企業(yè)、學(xué)生、學(xué)生家長、高校和社會共同分擔(dān)高等教育的成本， 并由高等教育受益各方，根據(jù)各自收益高低及支付能力大小對高等教育費用進行補償。我國學(xué)者潘懋元在他的《公平與效率：高等教育決策的依據(jù)》一書中提到我國現(xiàn)存高等教育財政的公平與效率問題。

王善邁認(rèn)為，財政資金的供給是通過政治過程確定的，分配機制中采用撥款公式保障了經(jīng)費分配的客觀性與透明性，問責(zé)機制對資金的使用過程和結(jié)果起到了約束作用，并體現(xiàn)在經(jīng)費分配過程中。朱錫平對近幾年中國以及一些發(fā)達國家、與中國經(jīng)濟水平相當(dāng)?shù)陌l(fā)展中國家教育經(jīng)費研究得出，我國教育經(jīng)費占GDP的比重較低。財政部財政科學(xué)研究所王志剛認(rèn)為，高等教育院校支出區(qū)域支出不均衡。改革必須處理好政府與高校之間的關(guān)系、中央與地方政府的高等教育事權(quán)劃分以及教育中介組織的建設(shè)與完善之間的關(guān)系。

二、目前我國高等教育財政現(xiàn)狀

（一）與國外比較我國高等教育財政中的凸顯問題：總投入不足

多年來， 中國每年教育經(jīng)費占當(dāng)年GDP的比例總是徘徊在2% 左右。世界上發(fā)達國家的教育經(jīng)費一般占GDP的5%-7%， 而與中國經(jīng)濟水平相當(dāng)?shù)陌l(fā)展中國家，教育經(jīng)費一般占GDP的4% 左右。如2002年， 美國為5.6%， 法國為5.7%， 澳大利亞為4.6%， 挪威為6.2%， 葡萄牙為5.8%， 印度為4.1%， 巴西為6.2%。如果按教育經(jīng)費占政府財政預(yù)算的比例看， 中國也很低。1970—2002 年間， 日本的教育經(jīng)費占國家財政預(yù)算的19.6%—20.4%， 中東和北非地區(qū)平均為15.9%—21.1% ， 拉丁美洲和加勒比海地區(qū)平均為13.6%—17.8% ， 而中國只有4.3%—12.8%。如果按人均教育經(jīng)費算，中國更是遠少于其他國家。

（二）高等教育經(jīng)費來源，三個主要渠道比例

從經(jīng)費來源看，形成財政投入弱化、學(xué)費依存度高、民辦學(xué)校舉辦者和社會捐贈投入比例低的格局。普通高校經(jīng)費來源的數(shù)量和比例指標(biāo)旨在衡量普通高?？偨?jīng)費中各主要來源的數(shù)量和比例。十年普通高校擴招期間，我國普通高校形成了以政府投入為主渠道、學(xué)生繳納的學(xué)費和雜費為第二渠道、其他主體（學(xué)校和社會團體）的投入為第三渠道的三足鼎立格局，其中，主渠道所占比重不足50%，第二渠道大約占33%，第三渠道大約占20%。隨著時間推移，主渠道和第二渠道形成鮮明的此消彼長態(tài)勢。

（三）高等教育財政撥款模式存在效率低的問題

從 “基數(shù)+發(fā)展”到“綜合定額+專項補助”都沒有考慮成本補償問題，即沒有考慮生均成本和規(guī)模效益問題，這就往往導(dǎo)致高等教育撥款中的盲目性，引起政府不正當(dāng)?shù)拈_支?，F(xiàn)在雖然采取了“基本支出預(yù)算+項目支出預(yù)算” 的新?lián)芸钅Ｊ?，但這種撥款模式依據(jù)的是在校學(xué)生數(shù)量，生均成本依據(jù)的是過去一年的決算數(shù)，而非在考察市場經(jīng)濟變化形勢下根據(jù)物價起伏對新一年學(xué)生情況的預(yù)算。無形中助長了高校盲目擴招和層次結(jié)構(gòu)的任意擴大，政府或地方各級財政撥款沒有合理的依據(jù)，出現(xiàn)有的高校資金不足，而有的高校資源浪費的不合理現(xiàn)象。

三、我國高等教育財政改革中要注意的問題

（一）我國高等教育財政撥款模式中的效率和公平

“基本支出預(yù)算+項目支出預(yù)算” 的撥款模式，教育財權(quán)與事權(quán)的分離和政府教育投資、部門分割的高等教育經(jīng)費分配體制， 實際上是一種資源約束型的體制。它的不足就在于不能夠較大程度地把撥給學(xué)校的資金同學(xué)校的資金使用效益和社會需要掛起鉤來，難以發(fā)揮政府通過財政撥款調(diào)節(jié)教育供求關(guān)系的能力，在提高資金的使用效益上更是難以有所作為。在當(dāng)前國際范圍內(nèi)高等教育財政管理體制深化改革的新形勢下，我國的高等教育財政撥款模式必須依據(jù)公開、公平和效率的原則進行改革。尤其要加強績效評價，增強撥款的科學(xué)性和透明度，促進公平和效率，鼓勵創(chuàng)新與進步，減少盲目性和固化因素，使有限的資源發(fā)揮出更好的效益。

（二）高校之間拓寬渠道創(chuàng)收能力不同，且受地區(qū)資源稟賦約束

高等教育籌資渠道多元化是需要一定社會經(jīng)濟條件的。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，市場經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，社會投資渠道暢通，同時，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也需要相應(yīng)高素質(zhì)的勞動力，因此，人們對發(fā)展高等教育的共識程度較高，社會資金也就容易籌集；相反，落后地區(qū)不僅靠自身財力無法提供足夠的高等教育經(jīng)費，而且由于高校畢業(yè)生流動范圍不斷擴大，使高等教育的正外部性得不到充分補償，所以，影響了落后地區(qū)的高教投入積極性。2006 年高等教育生均經(jīng)費支出的地區(qū)最高值（北京）為34 151.39 元，最低值（內(nèi)蒙古）為8 526.32 元，前者為后者的4 倍，這不免使人們對高等教育質(zhì)量的區(qū)域均衡產(chǎn)生了擔(dān)憂。我國公立高等學(xué)校的二級民辦學(xué)院是吸引民間社會資本和外國資本合作辦學(xué)的有益嘗試，但是，目前大多數(shù)二級民辦學(xué)院在吸引民間社會資本和外國資本方面還沒有大作為。

（三）對多元化籌資渠道，高校創(chuàng)收發(fā)展高等教育第二市場，要警惕不良的影響

美國的高等教育市場化已經(jīng)呈現(xiàn)出較為嚴(yán)重的負(fù)面影響，如教育設(shè)備得不到及時維修；教育過程不斷簡化；市場化的壓力無形中讓教師無法專注于學(xué)術(shù)研究或教學(xué)工作，教授們被迫接納種種具有商業(yè)價值的研究。這些現(xiàn)象的存在對改善高等教育質(zhì)量、提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績和促進教育公平極為不利，市場化為高等教育機構(gòu)“帶來豐厚收入同時導(dǎo)致其企業(yè)化與商業(yè)化”。

四、關(guān)于高等教育改革的一些構(gòu)想

1.實際上，高等教育也具有很強的地域特征，多數(shù)事務(wù)可以劃歸地方管理，由地方負(fù)責(zé)。如高等學(xué)校的日常經(jīng)費應(yīng)該由地方財政保證，中央該下放就一定要徹底放給地方，以增強地方發(fā)展高等教育的積極性。當(dāng)然，同時也要給予地方必要的財力支持，以避免高校發(fā)展失衡。具體而言，省級政府的責(zé)任是統(tǒng)籌中央財政轉(zhuǎn)移支付和本級財政教育經(jīng)費，承擔(dān)省屬高校的經(jīng)費供給。對中央財政來說，進行宏觀調(diào)控十分重要；中央財政應(yīng)該主要平衡地方高等教育財政能力的差距，提高高等教育的公平性，以及補償高等教育的正外部性。

2.此外，類似于財政橫向轉(zhuǎn)移支付，中國高等教育體制中也存在著對口支援機制，發(fā)達的東部地區(qū)高校對相對落后的中西部地區(qū)高校進行了有力的對口支援，這一制度在一定程度上縮小了高等教育的地區(qū)差距，對促進高等教育公平起到了積極作用。未來，中國更加需要一個完整規(guī)范的高等教育轉(zhuǎn)移支付體系，在合理界定中央與地方高等教育事權(quán)的基礎(chǔ)上，改善地方高等教育財政困境，縮減高等教育財政的地區(qū)差距，提供公平的高等教育機會。

3.教育中介組織的建設(shè)與完善。一個完備的高等教育管理體系應(yīng)該包括政府、高等學(xué)校以及中介組織，后者主要從事教育評估、教育認(rèn)證、教育考試、教育咨詢、教育信息、人才交流和教育事務(wù)代理等活動，其作用是不可替代的。有些獨立中介機構(gòu)對教育財政撥款具有一定影響力，其所作的專業(yè)權(quán)威的績效評估是政府撥款的重要依據(jù)。在發(fā)達國家，一所教育機構(gòu)要成為真正意義上的大學(xué)，必須獲得社會教育認(rèn)證機構(gòu)的認(rèn)證，這個認(rèn)證結(jié)果既是政府撥款的重要依據(jù)，也是學(xué)生擇校的重要參考。

參考文獻：

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[責(zé)任編輯 李 可]