WTO框架下我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)展趨勢(shì)

王煒　李莎

摘 要：WTO的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定了三個(gè)基本的農(nóng)業(yè)政策，即“黃箱政策”、“綠箱政策”以及“藍(lán)箱政策”?！包S箱政策”明確規(guī)定了中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該達(dá)到的關(guān)于糧食補(bǔ)貼的水平，而我國(guó)加入WTO11年來(lái)，在不斷調(diào)整的過程中仍然與WTO的規(guī)定有著一定差距，這在一定程度上制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。通過立法和完善政策等方式彌補(bǔ)差距，是促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保證糧食安全以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的必然選擇。

關(guān)鍵詞：WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；政策發(fā)展趨勢(shì)

中圖分類號(hào)：F752；F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）08-0021-02

我國(guó)是人口大國(guó)，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)大國(guó)。對(duì)于一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占全國(guó)總?cè)丝诙鄶?shù)的國(guó)家而言，農(nóng)業(yè)具有不可替代的作用。農(nóng)村是其他生產(chǎn)部門的重要消費(fèi)市場(chǎng)，農(nóng)業(yè)部門向其他生產(chǎn)部門提供生產(chǎn)資料，因此，更應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位。WTO多哈回合談判試圖建立更為嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則框架，從而促進(jìn)形成公平、合理的國(guó)際農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在此背景下，重新審視我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，我國(guó)農(nóng)業(yè)的開放程度遠(yuǎn)大于一般發(fā)展中國(guó)家，但我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力卻明顯不足。面對(duì)這種不利局面，重新審視我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，研究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)展趨勢(shì)顯得尤為重要。

一、WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)的政策規(guī)定

WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議以“政府執(zhí)行的農(nóng)業(yè)政策和計(jì)劃是否對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用”為標(biāo)準(zhǔn)，將各種國(guó)內(nèi)支持措施劃分為要求減讓承諾的和可免除減讓承諾的國(guó)內(nèi)支持措施。不引起貿(mào)易扭曲的政策，稱“綠箱”政策，可免予減讓承諾。這些政策對(duì)貿(mào)易只產(chǎn)生極小的影響。WTO列舉的主要綠箱政策包括由公共基金或財(cái)政開支所提供的一般行農(nóng)業(yè)服務(wù)、為保障糧食安全而支付的存儲(chǔ)費(fèi)用、糧食援助補(bǔ)貼、單親家庭農(nóng)村補(bǔ)貼、一般性農(nóng)業(yè)收入保障補(bǔ)貼、自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或?qū)I(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源閑置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整性補(bǔ)貼、地區(qū)發(fā)展補(bǔ)貼。容易產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的政策，叫“黃箱”政策。主要包括政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的直接價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷貸款補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼等。協(xié)定要求各方用綜合持量（AMS）來(lái)計(jì)算其措施的貨幣價(jià)值。并以此為尺度逐步予以削減。

此外，為滿足歐盟和美國(guó)的主要求《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定，一些與農(nóng)產(chǎn)品限產(chǎn)計(jì)劃有關(guān)的“黃箱”政策（如休耕補(bǔ)貼等）可納入“藍(lán)箱”政策，免予削減承諾，不受《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的約束和限制，有關(guān)國(guó)家可以自行決定政策的調(diào)整以便按要求削減AMS。

二、 我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀

我國(guó)實(shí)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要利用“綠箱”政策和“黃箱”政策，而“藍(lán)箱”政策我國(guó)還沒有使用。在我國(guó)已實(shí)行的“綠箱”政策中，涉及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策主要有20項(xiàng)。其中，一般政府農(nóng)業(yè)服務(wù)計(jì)劃9項(xiàng)：糧食安全儲(chǔ)備補(bǔ)貼4項(xiàng)；自然災(zāi)害救濟(jì)3項(xiàng)；環(huán)境計(jì)劃下的支付2項(xiàng)；國(guó)內(nèi)糧食援助補(bǔ)貼1項(xiàng)；地區(qū)援助計(jì)劃下的支付1項(xiàng)。而價(jià)格調(diào)整投資補(bǔ)貼、生產(chǎn)者收入穩(wěn)定計(jì)劃、收入保險(xiǎn)、資源休閑補(bǔ)貼等政策尚未在我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)政策體系中有所涉及。我國(guó)的“黃箱”補(bǔ)貼占我國(guó)總體補(bǔ)貼的70%，包括減免農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，糧食補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼以及良種補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)稅自1999年的160.28億下降到2006年的0.13 億元，此后基本取消；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅自1999年的131.43億元下降到2006年的3.52億元；而牧業(yè)稅也由1999年的2.80億元下降到2005年的0.01億元，2006 年停征。2004 年實(shí)行的糧食直接補(bǔ)貼政策將中央和地方共建的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金從完全補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向流通環(huán)節(jié)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)同時(shí)直補(bǔ)。2006 年開始實(shí)施農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，2007年該項(xiàng)補(bǔ)貼資金156億元。良種補(bǔ)貼從2002年的1億元增加到2007年的55.7億元，6年總共增加了168.7億元。2004年實(shí)施的農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置直補(bǔ)政策，各級(jí)財(cái)政投入17億元，帶動(dòng)了農(nóng)民投入45億元[1]。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策與WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的差距

1.“綠箱”政策實(shí)施水平偏低，支持項(xiàng)目較少，未能充分利用WTO規(guī)則。新中國(guó)建立至今，經(jīng)過50多年發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)已經(jīng)建立了比較完善的體系，加入WTO后，我國(guó)逐步調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，“綠箱”政策實(shí)施已經(jīng)具有了一定的規(guī)模。但同時(shí)也應(yīng)看到我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家間存在的差距，我國(guó)“綠箱”政策支持支出占總體財(cái)政支出比重較低，除1998年超出10%以外，其余年份都在10%以下。與各國(guó)同期相比較，我國(guó)支出最高為2006年的3 251.97億元（折合406.5億美元），遠(yuǎn)低于美國(guó)同期760.35億美元的水平。2005年我國(guó)支農(nóng)支出2 519.91億元 （折合315億美元），不到美國(guó)的50%，大約是歐盟的65%[2]。從“綠箱”政策支持項(xiàng)目來(lái)看，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2共列出了12項(xiàng)支持措施，但直到目前為止，我國(guó)只使用了其中的6項(xiàng)措施，集中于政府公共服務(wù)、糧食安全、救災(zāi)扶貧幾方面。而在這方面，美國(guó)使用了6項(xiàng)，日本使用了8項(xiàng)，歐盟則使用了全部的12項(xiàng)措施。

2.“黃箱”政策偏向短期利益，微量支持標(biāo)準(zhǔn)的使用不充分。2001—2005年“黃箱”政策名義支持率一直在0.07—0.1之間，支持率非常低，農(nóng)產(chǎn)品中只有牛奶、大豆、糖類和小麥四類產(chǎn)品獲得長(zhǎng)期的政策支持，而棉花、豬肉及其制品和稻谷等大宗農(nóng)產(chǎn)品沒有政策支持，說(shuō)明我國(guó)“黃箱”政策的政策導(dǎo)向偏向短期利益[3]。我國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)所承諾的微量支持標(biāo)準(zhǔn)是8.5%，最高的黃箱支持標(biāo)準(zhǔn)規(guī)?？蛇_(dá)到945.3億元。2005年中國(guó)的微量支持標(biāo)準(zhǔn)措施在基期農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中只占5.3%，我國(guó)還有很大的微量支持空間可供利用。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展趨勢(shì)

1.進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，重點(diǎn)支持比較優(yōu)勢(shì)明顯的產(chǎn)品。加入WTO以后，我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。逐年完善農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策也是我國(guó)遵守WTO相關(guān)政策的體現(xiàn)。近年來(lái)，我國(guó)一直積極響應(yīng)WTO關(guān)于減少黃箱補(bǔ)貼的相關(guān)要求，目前來(lái)看，雖然黃箱補(bǔ)貼的總量不高，可其所占據(jù)的比例卻相對(duì)較大，這也直接增加了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。因此，今后的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼應(yīng)該向具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品有所傾斜，對(duì)于綠箱措施給予更多的支持。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮和利用國(guó)家政策所帶來(lái)的紅利，從根本上推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)方式，在保持一定增長(zhǎng)的前提下，積極完善與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的機(jī)制，從而達(dá)到帶動(dòng)農(nóng)村健康發(fā)展，提升我們綜合國(guó)力的目的。

2.加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的財(cái)政支持力度。目前，我國(guó)已經(jīng)初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件，重工輕農(nóng)的資源配置模式應(yīng)該逐漸向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的模式轉(zhuǎn)變，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度。實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的是為了對(duì)利益偏低的農(nóng)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化和支持，促進(jìn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加、價(jià)格穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展，更好地解決“三農(nóng)問題”。按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的有關(guān)規(guī)定以及我國(guó)加入WTO時(shí)的承諾，我國(guó)可利用的支農(nóng)補(bǔ)貼可以對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提供直接支持，在加大直接的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，政府應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入；完善我國(guó)糧食直接補(bǔ)貼制度，加強(qiáng)糧食直補(bǔ)力度，形成長(zhǎng)效機(jī)制，保障糧食安全；加大農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼力度，提高高價(jià)格農(nóng)機(jī)具的補(bǔ)貼額度；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技投入和培訓(xùn)投入，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入第一產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

3.修訂《農(nóng)業(yè)法》并制定《農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持法》。隨著我國(guó)越來(lái)越深入的參與到商品貿(mào)易國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)之中，原有的《農(nóng)業(yè)法》已經(jīng)不能滿足現(xiàn)今國(guó)內(nèi)發(fā)展的深層次需求。應(yīng)該盡快結(jié)合實(shí)際情況制定出適合當(dāng)前以及未來(lái)一段時(shí)間發(fā)展需求的新《農(nóng)業(yè)法》。新《農(nóng)業(yè)法》應(yīng)該不僅著眼于提升農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，更應(yīng)該順應(yīng)十八大提出的新思路，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，幫助農(nóng)民富裕，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村繁榮有著實(shí)際的指導(dǎo)意義，幫助國(guó)家實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。除此之外，新《農(nóng)業(yè)法》還應(yīng)該具備易于操作，具體量化，適用面廣等特點(diǎn)，減少脫離實(shí)際、缺乏可操作性的情況出現(xiàn)。為了充分發(fā)揮新《農(nóng)業(yè)法》的實(shí)際效果，推出與之相符相承的《農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持法》是十分必要的。根據(jù)西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，《支持法》應(yīng)該引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼從“黃箱”轉(zhuǎn)為“綠箱”，針對(duì)實(shí)際情況設(shè)定“藍(lán)箱”，并統(tǒng)籌安排“黃綠藍(lán)”之間的比例。

參考文獻(xiàn)：

[1] 刑柳.我國(guó)農(nóng)業(yè)不忒政策分析[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2011，（3）.

[2] 陳曉群.我國(guó)“綠箱”政策的水平、結(jié)構(gòu)及效率[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2010，（4）.

[3] 楊勇.我國(guó)“黃箱”政策增收效果檢驗(yàn)及分析[J].軟科學(xué)，2012，（3）.

[責(zé)任編輯 王 佳]