高校管理何以“去行政化”問題研究

陳敏虹

[摘要]高?！靶姓笔侵父咝Ｗ鳛閷W(xué)術(shù)性組織的特性被忽視，用行政的手段和思維管理高校。高校“去行政化”是推進(jìn)高校管理體制改革的主要舉措，本文通過提出高校行政化存在的多方面問題和分析去行政化存在的困境，提出一些關(guān)于高校去行政化的舉措。通過轉(zhuǎn)變政府管理教育的職能和方式，正確處理高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，恢復(fù)高校的自治性與學(xué)術(shù)權(quán)威的至上性，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，使高?；貧w其本來使命。

[關(guān)鍵詞]去行政化；官本位；學(xué)術(shù)權(quán)威

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.057

[中圖分類號]G647[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2013）08-0098-03

大學(xué)自中世紀(jì)誕生以來，始終把知識創(chuàng)造和人才培養(yǎng)作為自身最基本的價值追求。其作為學(xué)術(shù)性組織與政府和企業(yè)存在著根本的區(qū)別。在我國，高校作為學(xué)術(shù)性組織的特性在一定程度上被忽視，存在著用行政的手段和思維管理高校，沒有按高等教育發(fā)展規(guī)律、高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)律和學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律辦學(xué)的傾向與問題，這就是高校的“行政化”。我國高校行政化的問題從20世紀(jì)90年代探討建立現(xiàn)代大學(xué)制度起，就進(jìn)入大眾的視野。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出，“探索建立符合學(xué)校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”，溫家寶總理在講話中也提到必須改變教育的行政化傾向，同時國內(nèi)著名大學(xué)校長、知名專家學(xué)者對此紛紛發(fā)表見解。因此，深入分析高校去行政化問題，有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

1 我國高校行政化的現(xiàn)狀及其存在的問題

1.1 高校行政化的現(xiàn)狀

行政化是高校的一個老問題，同時也是學(xué)校治理關(guān)注的焦點。近年來高校的行政化現(xiàn)象日益蔓延，學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)的沖突越演越烈，高校的內(nèi)部矛盾也日漸激化。我國高校行政化是指不顧教育規(guī)律和學(xué)術(shù)規(guī)律，完全依靠行政權(quán)力，按照行政手段，行政方式，行政運(yùn)行機(jī)制管理教育、管理學(xué)術(shù)。高校行政化可概括為外部“行政化”和內(nèi)部“行政化” 2個方面。外部“行政化”涉及的是政府與高校的關(guān)系問題，是指政府以管理行政部門的手段和思維來管理高等教育和高等學(xué)校。具體表現(xiàn)在以下一些方面：① 設(shè)立了眾多管高校的教育行政機(jī)構(gòu)。如，國家層面有教育部，地方層面有各省（市、區(qū)）有教育委員會或教育廳，某些黨政部門也有管高校的權(quán)力。一所高校實際上成為政府教育行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)。政府對大學(xué)的行政化管理自20世紀(jì)五六十年代起一直延續(xù)到現(xiàn)在，雖然有所變革，但沒有根本改變。② 大學(xué)行政級別日益強(qiáng)化。近年來，不少大學(xué)先后成為副部級大學(xué)，其黨委書記和校長成為副部長級官員。無論這一做法的出發(fā)點如何，客觀上都強(qiáng)化了大學(xué)的“官本位”意識，嚴(yán)重制約了大學(xué)的改革和發(fā)展。③ 高校成為行政機(jī)構(gòu)。我國每所高校都隸屬某級政府機(jī)構(gòu)，如隸屬教育部等中央部委、隸屬地方省市級政府所屬高校等。④ 大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)來源行政化。近年來，隨著大學(xué)行政級別的強(qiáng)化，政府官員擔(dān)任大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象明顯增多，使大學(xué)行政化格局更為嚴(yán)重。內(nèi)部“行政化”涉及的是高校內(nèi)部治理問題，是指本該由學(xué)術(shù)人員享有的學(xué)術(shù)事務(wù)決定權(quán)被行政人員所掌握，在決定學(xué)術(shù)事務(wù)時采用的決策方式或議事規(guī)則“行政化”，用行政管理方式來處理學(xué)術(shù)事務(wù)，具體表現(xiàn)在以下幾方面：① 大學(xué)內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)成為學(xué)校主導(dǎo)部門； ② 學(xué)術(shù)委員會權(quán)力被虛化； ③ 高校資源分配應(yīng)以學(xué)術(shù)為本位，由學(xué)術(shù)委員會和教師決策，但學(xué)者卻普遍缺乏對于與知識生產(chǎn)有關(guān)的各類資源的配置權(quán)。

1.2 高校行政化存在的問題

在我國積極貫徹“科教興國”戰(zhàn)略、大力發(fā)展教育的大背景下，各級各類教育部門、機(jī)構(gòu)在各自的道路上不斷探索、不斷前進(jìn)，特別是高等院校。但是，隨著這些高校的不斷發(fā)展，問題也接踵而至。其中，高校“行政化”問題日益引起了教育界有識之士的廣泛關(guān)注和深入思考，主要表現(xiàn)在以下一些方面：

（1） 資源分配官位化。高校行政化使領(lǐng)導(dǎo)獲得更高的行政級別，所以眾多高校領(lǐng)導(dǎo)開始熱衷于高校的升級，一味追求政績。這些做法無疑都強(qiáng)化了高校的官本位意識，嚴(yán)重制約了大學(xué)的改革和發(fā)展，同時也造成高校間資源分配不均，比如普通學(xué)校的財力來源直接與地方經(jīng)濟(jì)掛鉤，得不到國家更多的財力、物力和人力的支持，學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量都受到嚴(yán)重影響。高校行政化的同時使得有行政職務(wù)的人可以肆意侵占高校的資源，造成學(xué)校資源浪費與資源分配不公平。

（2） 管理機(jī)構(gòu)膨脹化。隨著高校行政化傾向的不斷強(qiáng)化，目前我國高校黨政管理機(jī)構(gòu)越來越臃腫，人浮于事的現(xiàn)象愈演愈烈。近年來，隨著高校規(guī)模的迅速擴(kuò)張和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革，許多高校沒有認(rèn)真地處理學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系問題，只是對行政權(quán)力重新進(jìn)行拼裝組合，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子也加速擴(kuò)張[1]。普通高校領(lǐng)導(dǎo)班子的規(guī)模一般都要達(dá)到10人以上，規(guī)模大一點的高校要達(dá)到13人甚至更多，處科級干部較多的現(xiàn)象并沒有得到有效的遏制，造成有級別的干部越來越多，辦事效率卻越來越低。

（3） 校園官場化，官僚作風(fēng)盛行?，F(xiàn)在我們的大學(xué)校長套用我們國家的行政級別，副省部級、廳局級等。校長的任命基本上按照黨政干部的方式來處理，直接由上級任命，成為教育主管部門的壟斷資源，大學(xué)主要領(lǐng)導(dǎo)來源行政化，校長與教育部門官員“交換”頻頻。大學(xué)校長也成了行政調(diào)動升級的重要“官位”之一。隨之而來，不少官員對工作或明哲保身，或推諉扯皮、敷衍塞責(zé)、專做表面文章，對教授和學(xué)生的疾苦則是漠不關(guān)心，為求個人升遷，熱衷于搞各種“達(dá)標(biāo)”項目、“政績”工程。

（4） 教育腐敗化，社會公信力下降。近幾年，高校這個本該屬于一方凈土的圣地，腐敗案例卻開始呈增長態(tài)勢。歸根到底就是近年來高校內(nèi)部的民主管理風(fēng)氣日趨淡漠，高校行政長官權(quán)力過于集中，滋長不正之風(fēng)?！敖處煏?、“學(xué)術(shù)委員會”等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成，往往由行政領(lǐng)導(dǎo)兼任或指派，高校的行政權(quán)力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過學(xué)術(shù)權(quán)力成為高校中的“獨大”，致使教授與院長、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的沖突不斷加劇，招生腐敗、學(xué)術(shù)腐敗、財務(wù)腐敗等教育腐敗問題日益嚴(yán)重，高校在社會上的公信力持續(xù)下降[2]。

（5） 教授矮人化，學(xué)術(shù)之風(fēng)稀薄。受管理行政化的影響，學(xué)校除了規(guī)定教師每年完成多少教學(xué)任務(wù)外，還要發(fā)表多少文章，文章要達(dá)到什么級別。如果完不成指標(biāo)，職稱工資收入等一系列現(xiàn)實問題都會受到影響。很多老師如果只是安心教書，不去發(fā)表論文做科研，他的職稱可能成問題，而一些科研立項也過于行政化，把科研當(dāng)作產(chǎn)品一樣，過于功利。那樣很難想象一個官本位的、功利化的大學(xué)，能夠培養(yǎng)出具有“獨立思考、自由表達(dá)”的學(xué)生。

1.3 高?！叭バ姓钡暮x

高?！叭バ姓钡谋举|(zhì)就是按高等教育的規(guī)律辦高等教育，恢復(fù)大學(xué)的大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的本質(zhì)。其內(nèi)涵可概括為4個方面：① 按高校發(fā)展規(guī)律辦學(xué)； ② 按學(xué)術(shù)研究規(guī)律從事學(xué)術(shù)研究和學(xué)術(shù)管理； ③ 按人才成長規(guī)律育人； ④ 由熱愛教育、懂得教育規(guī)律的教育家辦學(xué)。

2 高校“去行政化”的困境分析

高校只有去行政化才能承擔(dān)起引導(dǎo)社會價值觀和社會行為之使命，成為提高社會文明進(jìn)步的教育機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)組織。但是高校去行政化將會是一場利益的博弈，將會面臨很多的困境和阻力。

2.1 困境之一：學(xué)術(shù)官本位思想嚴(yán)重

“學(xué)術(shù)官本位”的實質(zhì)是把學(xué)術(shù)職級與行政職級等同起來，在這種政治氛圍下，許多科研工作者、大學(xué)教師把“當(dāng)官”當(dāng)做人生的價值標(biāo)準(zhǔn)，對于“官職”趨之若鶩，導(dǎo)致科研及教學(xué)的質(zhì)量越來越差。中國人注重官銜、頭銜、坐次、排名，在中國文化中的“唯上”成分較重，因此，在很大程度上，高校領(lǐng)導(dǎo)和教師在接受、對待、處理問題時，唯上思想比較重，唯上是從，更多服從的是行政式的指令。在社會層面上，功利化思維和“官本位”心態(tài)在不同程度地存在“官本位”現(xiàn)象，社會上存在一套較為清晰的行政化體系。

2.2 困境之二：既得利益者的阻撓

大學(xué)行政化的核心是利益，共同的利益使他們自覺地接受和服從行政化。而為了追求更大的利益，高校也不遺余力地推動行政化的加速運(yùn)行。對此，亦有人認(rèn)為“中國目前是以行政級別來衡量社會地位，住房、醫(yī)療、政府談話、民間交流，全跟官級連在一起，沒這個什么都干不了。如果“官本位”是前提，如果全社會都以行政級別為導(dǎo)向，那單獨取消高校的行政級別就是貶低教育，導(dǎo)致高校無法與社會對接?！边@其中有一定的道理，因為在整個社會等級觀念非常強(qiáng)的情況下單獨取消高校行政級別，教育家將得不到社會的應(yīng)有尊重，那怎么支持大學(xué)的發(fā)展。

2.3 困境之三：高校內(nèi)部及其與政府、社會的關(guān)系問題

從高校內(nèi)部看，首先要解決高校內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)研究的關(guān)系問題，使高校真正回歸到“教授治校”、“學(xué)術(shù)本位”的軌道上來。從高校與政府的關(guān)系看，我國大學(xué)主要是政府主辦，政府幾乎控制了高校的課題資源、資金來源。 “從招生到就業(yè)、從專業(yè)設(shè)置到課程建設(shè)、從教師招聘到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)任命，從每一項經(jīng)費的下?lián)艿矫恳豁棾晒尿炇?，都是政府在管?！睆母咝Ｅc社會的關(guān)系看，高校作為學(xué)術(shù)組織，本不該具有行政級別，從長遠(yuǎn)看應(yīng)當(dāng)取消大學(xué)的行政級別，但是必須注意方式與時機(jī)，正如中國人民大學(xué)紀(jì)寶成校長所言：取消學(xué)校的行政級別，需要有另外一種新的制度設(shè)計，能夠讓學(xué)校更好地與外界交流對接，以利于爭取到更好的制度環(huán)境和辦學(xué)條件。高校內(nèi)部缺乏新的體系或機(jī)制與社會對接高校的健康發(fā)展，需要良好制度或機(jī)制的保障，需要一個能夠遵守規(guī)則的制度環(huán)境相配合。然而，我國大學(xué)自治的文化基礎(chǔ)失落，學(xué)術(shù)環(huán)境不嚴(yán)肅，目前高校除現(xiàn)行的行政管理體系外，沒有形成一種可抗衡或取代的相應(yīng)的管理機(jī)制，高校“去行政化”的運(yùn)行缺乏良好有序的制度環(huán)境，缺乏與社會有效融通的獨立機(jī)制，沒有一套和社會其他方面配套的機(jī)制和管理模式。因此，在缺乏新的體系或機(jī)制的情況下推行高校“去行政化”，將會使高校遇到許多困擾。

3 高?！叭バ姓眴栴}的對策與建議

高?！叭バ姓笔谴龠M(jìn)中國高等教育發(fā)展的必由之路，但需要一段很長的時間。因為我國高校大學(xué)制度不僅與整體的教育制度密切相關(guān)，而且與社會政治制度相關(guān)。所以，高校“去行政化”工作將會是一場涉及教育觀念、制度、利益，深刻的思想和制度的革命。

3.1 政府決策者們對大學(xué)本質(zhì)的根本認(rèn)識的轉(zhuǎn)變

大學(xué)“去行政化”的前提是政府的決策者們對大學(xué)本質(zhì)的根本認(rèn)識?！叭バ姓辈粌H是對現(xiàn)行大學(xué)制度的更新和超越，而且是對新的，體現(xiàn)大學(xué)本質(zhì)的大學(xué)制度的建立。因此，政府高層和社會大眾更變對大學(xué)本質(zhì)的認(rèn)識。大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由是高等教育賴以生存發(fā)展的靈魂，是高等教育發(fā)展所堅持的重要原則和價值取向。由于我國的大學(xué)制度本質(zhì)上還是屬于政治制度，在目前的情況下，要完成大學(xué)制度“去行政化”，必須得到國家政治方面的支持和社會的重視，并由政府主導(dǎo)來完成。所以國家高層對大學(xué)本質(zhì)、意義和作用認(rèn)識的改變，是大學(xué)“去行政化”的思想前提。

3.2 打破高校內(nèi)部行政化的管理體制

① 要探索和明確現(xiàn)代大學(xué)制度，現(xiàn)代大學(xué)制度可以簡單地將它概括為大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治校、通才教育、學(xué)生自治等內(nèi)容。其核心，對外是學(xué)校自治，對內(nèi)則是學(xué)術(shù)自由、教授治校、學(xué)生自治。② 作為政府應(yīng)取消高校等級制度建設(shè)，如“985”大學(xué)和“211”大學(xué)，沒有必要將高校劃分為副部級、廳級、副廳級。行政級別的高低與高水平大學(xué)建設(shè)沒有直接的關(guān)系。每所高校只有在類型，層次方面不同，沒有等級高低之分，都應(yīng)該是平等。③ 要建立獨立的人事管理制度，建立由專家教授，知名學(xué)者和學(xué)生代表等共同組成的遴選委員會，制定領(lǐng)導(dǎo)任職標(biāo)準(zhǔn)，再向社會公開征選高校領(lǐng)導(dǎo)。④ 大學(xué)的行政管理，要明確行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的權(quán)限，把學(xué)術(shù)管理和行政管理分開。在目前高校的校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會和教職工代表大會等只是咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)徸h機(jī)構(gòu)，并不是決策機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)。學(xué)術(shù)與行政要分別管理，擁有行政權(quán)力的人不能插手學(xué)術(shù)。

3.3 理順政府和高校的關(guān)系，增強(qiáng)高校辦學(xué)自主權(quán)

理順政府和高校的關(guān)系，增強(qiáng)高校辦學(xué)自主權(quán)。這要求政府轉(zhuǎn)變職能和管理方式。轉(zhuǎn)變政府職能就是合理規(guī)劃和配置教育行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限。全國人大通過立法詳盡界定政府權(quán)限和職能，縮小行政權(quán)力可以任意擴(kuò)張的空間。通過立法確定高校的法人地位和內(nèi)部管理模式。那么政府的職能：① 政府做好各類高校信息的采集，統(tǒng)計和分析，發(fā)布工作，幫助高校準(zhǔn)確分析、把握社會的需求和變化，做好教育政策的研究和制定。確定教育的總方針、總政策、總目標(biāo)，推出符合社會發(fā)展需要和大學(xué)教育規(guī)律的政策，為高校提供辦學(xué)指導(dǎo)。② 保證對高校教育經(jīng)費的投入，切實落實既定經(jīng)費投入目標(biāo)。對于高校的考核和評估是不可缺少的，政府應(yīng)該委托專門的評估機(jī)構(gòu)對高校進(jìn)行考核和評估。該機(jī)構(gòu)必須是不受政府和高校管理的獨立的評估機(jī)構(gòu)，但該機(jī)構(gòu)的行為要接受社會公眾的監(jiān)督。

3.4 堅持以法治校，強(qiáng)化社會監(jiān)督

大學(xué)去行政化不單單是政府對大學(xué)“放權(quán)”的問題，學(xué)校內(nèi)部還應(yīng)該確立起一套明確、清晰、合理、公開的規(guī)范。行政化的高校權(quán)力的運(yùn)作往往由個人或少數(shù)人決定，并缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和控制，由此導(dǎo)致各種越軌、失范事件的發(fā)生。我們在現(xiàn)有的條件下，可以探索建立一套良好的監(jiān)督機(jī)制，如通過學(xué)生委員和教職工委員聯(lián)席會議的方式，對校長的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，既保證校長執(zhí)行黨的教育方針，也可以督促校長做好本職工作，不干預(yù)學(xué)術(shù)研究。同時加強(qiáng)立法建設(shè)，用法律明確政府和學(xué)校，校長和教授之間的權(quán)責(zé)。當(dāng)前我們最迫切的工作還是要通過立法來明確政府管理高等學(xué)校的權(quán)力邊界，這同時也是高等學(xué)?！叭バ姓钡淖詈侠磉x擇。

主要參考文獻(xiàn)

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