關(guān)于完善我國“三位一體”工傷保險制度的思考

[摘要]工傷保險制度有三大功能：工傷補(bǔ)償、工傷預(yù)防和工傷康復(fù)。從我國工傷保險制度的發(fā)展來看，我國工傷保險制度一直以來強(qiáng)調(diào)其工傷補(bǔ)償功能，嚴(yán)重地忽略了工傷康復(fù)和工傷預(yù)防功能，導(dǎo)致工傷保險制度無法切實保障工傷職工的權(quán)益。為此，筆者提出完善我國工傷補(bǔ)償、工傷預(yù)防和工傷康復(fù)“三位一體”的工傷保險制度，切實保障工傷職工的基本權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]工傷補(bǔ)償；工傷預(yù)防；工傷康復(fù)；工傷保險

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.049

[中圖分類號]F842.6；C913.7[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2013）08-0085-02

1 “三位一體”工傷保險制度的含義

工傷保險是針對工業(yè)化社會客觀存在的工傷事故和職業(yè)危害所強(qiáng)制采取的保障勞動者基本權(quán)益的一項社會保險制度。所謂的“三位一體”工傷保險制度是指工傷保險制度的補(bǔ)償功能、預(yù)防功能和康復(fù)功能“三位一體”。具體來講，工傷補(bǔ)償是保障工傷人員在受到事故傷害或者患有職業(yè)病后，能獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。工傷預(yù)防是通過事先防范職業(yè)傷亡事故以及職業(yè)病的發(fā)生，減少事故隱患，改善和創(chuàng)造有利于職業(yè)健康的安全生產(chǎn)環(huán)境和條件，保護(hù)勞動者在生產(chǎn)、工作環(huán)境中的安全和健康。工傷康復(fù)則通過康復(fù)技術(shù)和服務(wù)設(shè)施，盡可能恢復(fù)和提高工傷職工的肌體功能、生活自理能力和職業(yè)勞動能力，從而促進(jìn)工傷職工回歸社會和重返工作崗位。

從工傷保險的三大功能來說，預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)各有不同的職能分工。如果說補(bǔ)償是保護(hù)工傷職工基本權(quán)益、實現(xiàn)生存權(quán)的話，那么預(yù)防就是要從源頭上控制工傷發(fā)生率，減少傷殘亡人數(shù)、保護(hù)勞動者的職業(yè)安全；工傷康復(fù)則是通過幫助工傷職工恢復(fù)身體功能和職業(yè)勞動能力，幫助工傷職工重整傷后生活或重返工作崗位，重新回歸社會的功能。三者功能不可相互替代，只有三大職能并舉，才能全面保護(hù)、保障勞動者的權(quán)益。

2 我國“三位一體”工傷保險制度的現(xiàn)狀分析

雖然我國工傷保險預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)“三位一體”的制度體系已初見雛形。但相對于工傷補(bǔ)償而言，工傷預(yù)防與工傷康復(fù)的功能明顯薄弱。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 工傷補(bǔ)償逐步提高，關(guān)于工傷補(bǔ)償?shù)姆筛油晟?/p>

從我國工傷保險制度建立以來，一直以工傷補(bǔ)償為主，工傷保險制度每次調(diào)整的明顯特點(diǎn)是工傷保險待遇水平的提高和支出項目的增加。如2010年12月國務(wù)院 《關(guān)于修改 〈工傷保險條例〉的決定》提高了一次性工亡補(bǔ)助金和一次性傷殘補(bǔ)助金的具體標(biāo)準(zhǔn)。同時，將原有用人單位支付的如住院伙食補(bǔ)助費(fèi)和到統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)所需的交通、食宿費(fèi)改由工傷保險基金支付，這不僅提高了工傷職工的待遇，同時使待遇的取得更有保障。而工傷補(bǔ)償?shù)奶岣叩靡詫崿F(xiàn)有賴于相關(guān)法律的支持。2011 年7 月正式實施的 《社會保險法》 規(guī)定并細(xì)化了工傷保險待遇墊付追償制度，明確了工傷保險基金先行支付的具體辦法。這就避免了因用人單位或第三人的責(zé)任而使工傷職工待遇落空的尷尬局面，也使得待遇的落實更加具有可操作性，相對于原有的規(guī)定而言，是一個很大的進(jìn)步。

2.2 工傷保險費(fèi)率機(jī)制不合理，導(dǎo)致工傷預(yù)防功能發(fā)揮不足

相對于工傷補(bǔ)償而言，我國的工傷保險制度的工傷預(yù)防功能較弱，主要原因是我國各地制定的費(fèi)率檔次不合理造成的，即大多數(shù)地區(qū)的費(fèi)率設(shè)計存在費(fèi)率檔次“少而粗”的現(xiàn)象，之前只有大連市建立了19個費(fèi)率檔次，其他省市沒有超過8個檔次。如此少的費(fèi)率檔次根本不可能真實地反映各個行業(yè)的風(fēng)險差別，更達(dá)不到費(fèi)率與風(fēng)險相關(guān)聯(lián)的目的，激勵作用不夠。另外，從浮動費(fèi)率來看，浮動范圍和評價指標(biāo)還未形成完全科學(xué)的模式。我國的浮動費(fèi)率浮動幅度很小，加上行業(yè)費(fèi)率、工傷保險費(fèi)率，也不過是在0.5%到3%之間，難以反映企業(yè)真實的安全狀況，企業(yè)安全生產(chǎn)決策幾乎對工傷保險費(fèi)率沒有任何敏感性。企業(yè)采取安全措施與否，對它們應(yīng)承擔(dān)的工傷保險成本高低沒有影響，使費(fèi)率機(jī)制在工傷預(yù)防中的作用微乎其微，直接限制了工傷保險的事故預(yù)防功能。結(jié)果，一方面造成了工傷保險基金不合理結(jié)余，另一方面喪失了工傷保險促進(jìn)安全生產(chǎn)的功能。

2.3 對工傷康復(fù)的認(rèn)識不足，工傷康復(fù)服務(wù)供需不足

專家指出，絕大多數(shù)的工傷職工都可以通過康復(fù)治療和訓(xùn)練恢復(fù)勞動能力，并回到原來的工作崗位上。理論上講，從 2004 年起在我國全面實行的工傷保險制度可以為工傷職工提供免費(fèi)的康復(fù)治療。由于對工傷康復(fù)的不了解以及對工傷康復(fù)花銷的疑慮等原因，很多工傷職工都放棄了免費(fèi)康復(fù)的機(jī)會。據(jù)首份《農(nóng)民工工傷康復(fù)和再就業(yè)調(diào)查報告》報道，在所調(diào)查的73名傷殘農(nóng)民工中，70%以上是七到十級傷殘，通過康復(fù)以后可能恢復(fù)到90%的功能，但只有不到10%的人有過康復(fù)治療經(jīng)歷。

根據(jù)國家衛(wèi)生部門2010年對我國康復(fù)機(jī)構(gòu)的評估數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)有康復(fù)醫(yī)院338 所（ 含人保部授予資質(zhì)的35家工傷預(yù)防試點(diǎn)機(jī)構(gòu)），床位5萬多張，康復(fù)專業(yè)人員近4萬人，將上述康復(fù)資源全部有效利用起來，能為30萬病人提供2個月左右的康復(fù)治療。然而我國每年新增工傷病人100多萬，其中有康復(fù)價值的約30萬，加上舊傷復(fù)發(fā)的，全國每年需康復(fù)的病人超過40萬人?？梢?，我國工傷康復(fù)服務(wù)的需求遠(yuǎn)大于供給。

2.4 有關(guān)工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的法律法規(guī)不健全，缺乏可操作性

從最初的《工傷保險試行辦法》、《工傷保險條例》到新《工傷保險條例》和《社會保險法》，關(guān)于工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的法律法規(guī)少之又少，大多都是簡單提及，更缺乏可操作性，因此，很多地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，將工傷保險基金用于工傷預(yù)防和工傷康復(fù)方面的比例很少，主要原因在于有關(guān)工傷保險的法律法規(guī)的強(qiáng)制性不夠和可操性差。

3 完善我國“三位一體”工傷保險制度的對策

針對我國工傷保險制度“重賠償，輕預(yù)防和康復(fù)”的特點(diǎn)和我國職業(yè)安全衛(wèi)生工作的現(xiàn)狀，我國應(yīng)致力于構(gòu)建預(yù)防、康復(fù)和補(bǔ)償“三位一體”的工傷保險制度，這既是世界各國工傷保險發(fā)展的主流和趨勢，也體現(xiàn)了政府對工傷職工權(quán)益的保障，更是全面建設(shè)小康社會的必然要求。具體思路如下。

3.1 “三位一體”工傷保險制度的建立和完善應(yīng)遵循立法先行的原則

我國工傷保險制度的法律法規(guī)中對于工傷補(bǔ)償、工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的相關(guān)規(guī)定，尤其是關(guān)于工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的規(guī)定很不健全，缺乏可操作性，因此，要想建立并完善“三位一體”的工傷保險制度，必須在工傷保險的相關(guān)法律法規(guī)中對工傷補(bǔ)償、工傷預(yù)防和工傷康復(fù)作較為詳細(xì)的規(guī)定，如工傷康復(fù)實施程序等，使相關(guān)部門和工傷職工在處理或發(fā)生工傷時有法可依，以圖最大限度地保障工傷職工的權(quán)益。

3.2 合理分配工傷保險基金，在資金上保證預(yù)防、康復(fù)和補(bǔ)償三大功能的充分發(fā)揮

工傷保險制度三大功能的真正發(fā)揮依賴于雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)——工傷保險基金的支撐，因此，要建立“三位一體”的工傷保險制度首先在資金上應(yīng)予以保障。根據(jù)我國現(xiàn)階段工傷保險基金的收支結(jié)余情況，建立“三位一體”的工傷保險制度是有一定基礎(chǔ)的，從2002-2011年工傷保險基金累計結(jié)余額可以看出，我國工傷保險基金年年有結(jié)余，2002年結(jié)余額為81.1億元，到2011年已達(dá)642億元，完全可以將結(jié)余資金用于工傷預(yù)防和工傷康復(fù)，這符合工傷保險基金“以支定收，略有結(jié)余”的籌資模式，否則大量的工傷保險基金結(jié)余意味著工傷保險基金的貶值。另外，國外成功經(jīng)驗表明，適當(dāng)?shù)靥岣吖ｋU基金中用于工傷預(yù)防的資金，其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益是非常顯著的，工傷預(yù)防的收益約是投入的8倍。因此，要完善“三位一體”工傷保險制度，在提高認(rèn)識的基礎(chǔ)上合理分配用于工傷預(yù)防、工傷康復(fù)和工傷補(bǔ)償?shù)馁Y金是關(guān)鍵。

3.3 設(shè)計合理的工傷費(fèi)率機(jī)制，促進(jìn)工傷預(yù)防功能的發(fā)揮

工傷保險制度的工傷預(yù)防功能的發(fā)揮建立在合理的工傷保險費(fèi)率的基礎(chǔ)上，因此，要想有效地發(fā)揮工傷保險的工傷預(yù)防功能關(guān)鍵在于制定合理的工傷保險費(fèi)率機(jī)制，而完善工傷保險的費(fèi)率機(jī)制，應(yīng)在細(xì)化風(fēng)險分類即改變“少而粗”的差別費(fèi)率現(xiàn)狀和在風(fēng)險級別的基礎(chǔ)上加大費(fèi)率浮動幅度，必要時還應(yīng)對惡性職業(yè)傷害事故和職業(yè)安全形勢惡化的企業(yè)加征懲罰性保費(fèi)，提高企業(yè)風(fēng)險成本，對企業(yè)實施工傷預(yù)防形成激勵。

3.4 加大工傷康復(fù)的宣傳力度，提高其社會認(rèn)知，有效解決工傷康復(fù)供需矛盾

工傷康復(fù)為身心受到重挫的工傷職工帶來的不止是身體機(jī)能的恢復(fù)，心靈創(chuàng)傷的愈合，還有讓他們通過自己的勞動，回歸社會，過上有尊嚴(yán)的生活的新機(jī)遇。因此，首先要讓更多人了解什么是工傷康復(fù)、有什么好處、如何申請等，應(yīng)做好工傷康復(fù)的宣傳工作，才能更好地保障工傷職工的權(quán)益。另外，應(yīng)從制度上提高工傷康復(fù)的地位，如規(guī)定“不論用人單位是否參加工傷保險，康復(fù)花費(fèi)都應(yīng)由保險基金支出”等。最后，基于目前我國工傷康復(fù)的供需矛盾，具體的解決辦法是建立工傷康復(fù)機(jī)構(gòu)和向現(xiàn)有能力提供工傷康復(fù)服務(wù)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)購買工傷康復(fù)服務(wù)兩種方法并駕齊驅(qū)。

總之，進(jìn)一步重視和發(fā)揮工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的職能和作用，建立并真正完善的“三位一體”工傷保險制度體系，符合“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，有利于保護(hù)人力資源，有利于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系，也有利于健全社會保障體系。

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