政府需要“去利益集團(tuán)化”

唐吳

容易在政治過程中被有意或無意地混淆的概念包括：公共利益、集團(tuán)利益、政府利益、政府成員利益，以及一系列的亞層次概念，如政府政治利益、政府經(jīng)濟(jì)利益等等。

與公共利益不同，政府利益關(guān)注的是政府自身的組織生存和發(fā)展利益。經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思認(rèn)為國家有兩種職責(zé)，一是促進(jìn)社會福利最大化，二是追求自身利益的最大化，講的就是這兩者的區(qū)分。前者指的是政府維護(hù)公共利益的責(zé)任，后者則是政府利益的體現(xiàn)。而另外一個概念——政府成員利益，指的是政府中的一切組織和個人尋求自身利益最大化的舉動，如對權(quán)力、金錢等的追求，這種利益通常情況下是通過合法方式實現(xiàn)的，但有時也會誘使官員尋租等行為的發(fā)生。

由于現(xiàn)代政治的民選和授權(quán)特征，政府的自身利益更有機(jī)會轉(zhuǎn)化為公共利益。即在選舉、媒體等壓力下，政府會更加著重提升自身效率、把握正確的施政方向，由此不但帶來政府本身的組織利益，也會帶來全社會的福祉。不過，即便如此，政府利益和公共利益仍然是兩種不同的利益。而破壞兩者一致性的關(guān)鍵性因素就是政府自利性的成長，即以政府利益壓倒公共利益訴求——如為政府政績而將公共資源投于招商，或以政府成員利益壓倒公共利益訴求——如政府官員尋租批地。

政府部門成為利益主體的一個結(jié)果是，通過本應(yīng)是公器的法律法規(guī)來維護(hù)部門利益，成了中國政治中一個經(jīng)常性的選擇。2012年，“房叔”“房嬸”等被網(wǎng)絡(luò)揭露出來，而此后各地不但沒有推動官員財產(chǎn)公開，反而多個地方政府出臺法令，嚴(yán)禁查詢非本人名下房產(chǎn)。這是一些官員對自身利益的關(guān)注，而非對公共利益的維護(hù)。

同時，政府利益往往與政府成員利益攪在一起，帶來更多的腐敗機(jī)會。事實上，在過去幾十年里，官員腐敗行為的升級和政府控制經(jīng)濟(jì)的程度升級，幾乎是同步發(fā)生的。在這個意義上，政府本身更應(yīng)成為改革的對象。

政府過度追求經(jīng)濟(jì)利益也是其內(nèi)部控制力下降和內(nèi)部沖突的開端。因為政府追求自身經(jīng)濟(jì)利益的風(fēng)氣會導(dǎo)致每一個縱向和橫向分支單位將追求自身經(jīng)濟(jì)利益作為自己的最大追求。各個部委、各省各市各縣等地方政府都會形成大大小小的自利集團(tuán)。央地矛盾、部門打架、行政與市場矛盾、政府與社會的矛盾都由此產(chǎn)生。政府內(nèi)部的利益分化和沖突削弱了其政治改革的行動能力。

更為嚴(yán)重的是，在眾多利益集團(tuán)中，政府如果成為最大的利益集團(tuán)，并且拒絕放棄既得的利益和獲得這種利益的方式，就越有維護(hù)既有機(jī)制的能力。于是，本該是改革動力和主體的政府，在某些領(lǐng)域蛻變?yōu)楦母锏淖枇?。因此，政府必須“去利益集團(tuán)化”。

首先，要通過法律明確政府利益邊界，同時承認(rèn)其他利益集團(tuán)的利益，不允許未經(jīng)協(xié)商的剝奪，并要保障其在公共政策制定過程中的參與權(quán)利。需要由上至下推動改革，通過參與發(fā)現(xiàn)真正的公共利益所在，也通過參與實現(xiàn)廣泛的社會和解。

其次，政府角色要轉(zhuǎn)變，從高高在上可以代表公共利益的立法、執(zhí)行合一的機(jī)構(gòu)變?yōu)閱渭兊膱?zhí)行機(jī)構(gòu)，而不能隨便立法剝奪社會財富。

再次，強(qiáng)化對于政府行為的約束和內(nèi)外監(jiān)督。如果缺少強(qiáng)有力的約束和自覺，傳統(tǒng)意義上的專政機(jī)關(guān)都可能成為利益集團(tuán)。

最后，引入外部競爭。在現(xiàn)代社會，維護(hù)公共利益的主體并非只有政府。非政府組織在公共生活中影響日增，其在謀求經(jīng)濟(jì)公平和社會正義、維護(hù)整個社會整體利益中起著舉足輕重的作用。

在所有紛繁的利益矛盾紛爭所導(dǎo)致的改革僵局中，政府“去利益集團(tuán)化”的成敗，應(yīng)是政治改革能否繼續(xù)前行的最關(guān)鍵因素。

（摘自2013年6月10日《學(xué)習(xí)時報》）