從《城規(guī)法》看“行政與立法”

郭善文

《城規(guī)法》全稱為《城市規(guī)劃法》，最近這部尚在諮詢審議階段的法律草案，屢次引起公眾的關(guān)注，尤其是最近《城規(guī)法》中“街道準(zhǔn)線圖”問題更是引來熱議。其實關(guān)於《城規(guī)法》的討論，早在2008年就已經(jīng)出現(xiàn)。而本文並非繼續(xù)討論其中內(nèi)容，只是想通過對這部尚未出臺的《城規(guī)法》進(jìn)行一些梳理，讓讀者更清晰地瞭解澳門政府在立法過程中充當(dāng)?shù)脑鯓拥囊粋€角色。同時，筆者邀請到了澳門大學(xué)法學(xué)院中文法課程主任蔣朝陽副教授為讀者做一些解讀，也聽聽他對《城規(guī)法》的看法。

《城規(guī)法》對於澳門不可缺位“後續(xù)反饋”對諮詢同樣不可缺位

據(jù)蔣朝陽副教授介紹，澳門原有涉及城市規(guī)劃相關(guān)的法律是散佈在包括《都市建設(shè)總章》、《土地法》在內(nèi)的幾部法律中。長期以來，澳門相關(guān)的規(guī)劃建設(shè)又是以《都市建設(shè)總章程》為規(guī)劃管理的主要依據(jù)，缺乏城市規(guī)劃為核心的法律體系，大部分規(guī)劃均為政府內(nèi)部的行政指引，對社會缺乏法律的約束力。換句話說，政府政策的改動是有可能的，並不穩(wěn)定。所以，制定一部以城市規(guī)劃為核心的法律是顯得格外的有必要。加之，對於澳門開埠以來的城市建設(shè)區(qū)域規(guī)劃與佈局來說都是欠缺的，整體的佈局規(guī)劃顯得有些淩亂。這裡筆者也想說明，區(qū)域規(guī)劃與個體佈局是不同的。區(qū)域佈局是從城市整體而言。而城市規(guī)劃又是由空間、建築美學(xué)、文化、環(huán)境等等要素所組成。為了有法可依、也為了依法科學(xué)而建，一部具有系統(tǒng)性的《城規(guī)法》是澳門城市建設(shè)中所需要的。

其實，現(xiàn)時在立法會常設(shè)委員會中關(guān)於《城規(guī)法》的很多問題，早在2012年在運輸工務(wù)司向公眾所推出的草案中，就已經(jīng)提出過了。政府公佈的資料有65份，共660條意見，前三位社會最關(guān)注議題分別是：立法意義、時程及諮詢方式；城市規(guī)劃委員會；規(guī)劃的程序制度及執(zhí)行監(jiān)督。其中焦點問題就有10餘個，當(dāng)然其中也包括“賠償問題”。意見收集後，需要一個整理、修改的過程的。在此之後的2012年諮詢總結(jié)文本相關(guān)意見怎麼處理沒有下文。按照邏輯來講，收集了意見後是應(yīng)該從草案的條文來進(jìn)行解決，也就是提出意見後進(jìn)行修改後的條文，但是我們並沒看到修改過後的資料。

部門立法的模式

應(yīng)避開閉門造法

根據(jù)《基本法》與《立法會議事規(guī)則》有權(quán)向特區(qū)立法會提出法案的，不僅有立法會議員還有特區(qū)政府。而關(guān)於議員立法提案權(quán)有這麼兩方面的規(guī)定：不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案有立法醫(yī)院個別或聯(lián)名提出；凡涉及政府的議案，在提案前必須得到行政長官的書面同意。而《城規(guī)法》正是基於此，由特區(qū)政府向立法會提出的法案。至於政府向立法會提出法案前的過程，蔣朝陽副教授向筆者介紹到：“現(xiàn)在澳門相關(guān)的程序是根據(jù)第224/2011號行政長官批示的《公共政策諮詢規(guī)範(fàn)指引》來做的。首先，是看法案涉及內(nèi)容是屬哪一個司、哪一個局的職責(zé)內(nèi)，就先歸到其部門來牽頭負(fù)責(zé)。當(dāng)初步起草後再交由司級法律顧問審閱。如無問題，呈致行政長官辦公室，由其交由法務(wù)部門進(jìn)行法律上的潤色。法務(wù)部門工作完成之後再次返還回行政長官辦公室，交由行政會討論。行政會通過後，再交由立法會進(jìn)行審議。”

蔣朝陽副教授這樣評價到“部門立法”的模式?！斑@樣的模式確實存在一些問題，比如容易偏離立法大原則和基本精神，也可能會導(dǎo)致草案和現(xiàn)有的法律法規(guī)矛盾。法律的起草是一個集思廣益的過程，因為參與起草的人少，非常容易導(dǎo)致考慮不周全的問題。要解決這個立法模式生成的問題，唯一的做法就是建立一個統(tǒng)一的法律草擬部門。從實際上來說，特區(qū)面積並不大，有一個法律草擬部門就已經(jīng)足夠了。目前，澳門特區(qū)政府也是朝著這個方向在努力。行政法務(wù)司下有一個法改局和法務(wù)局，承擔(dān)了特區(qū)比較重要的法律草擬工作，涉及到專業(yè)性比較強(qiáng)的法律起草工作，還是交給有關(guān)的部門來做。但是，交由哪個部門來做法律起草工作的標(biāo)準(zhǔn)，我們也是無從得知?！?/p>

統(tǒng)一的草擬機(jī)制如何構(gòu)建？蔣朝陽副教授認(rèn)為可以學(xué)習(xí)一下香港的設(shè)置。香港方面的法律草擬工作全部是交由是香港政府的“律政司”來完成。律政司裡面有400多名政府律師在工作，與其說是政府律師，不如說是他們是在政府裡工作的法律專業(yè)人員。

政府提案的質(zhì)量高低

會影響立法會的效率的高低

特區(qū)政府向立法會的提案是否影響立法質(zhì)量？這個問題的答案是肯定會有影響。用蔣朝陽副教授的話說，不能片面地認(rèn)為政府立法法案質(zhì)量高立法質(zhì)量就高，也不能認(rèn)為政府立法法案質(zhì)量低，立法質(zhì)量就低。只能說政府提案的質(zhì)量高低會影響立法會的效率的高低。關(guān)於《城規(guī)法》的立法時間已經(jīng)花了長達(dá)五年，還需要花多久的時間仍是未知。蔣朝陽副教授這樣認(rèn)為：依據(jù)《基本法》，特區(qū)政府是有提案權(quán)的，這個提案質(zhì)量的高低也關(guān)係著之後立法效率和立法的質(zhì)量。不過，從另一個角度看五年或者更長時間的立法過程是對這部法律來講是有利的，經(jīng)過逐條的審議之後，達(dá)成共識的程度自然會很高，有利於這部法律的實施。

有人曾用“小劇場、大劇目”來形容澳門。確實如此，僅僅從一部法律的起草與審議就能看出。澳門雖小，但是立法的內(nèi)容與程序依然不能有絲毫的馬虎，因為這直接關(guān)係到了澳門整體社會利益。《城規(guī)法》之所以耗時五年有餘，除了內(nèi)容上的一些爭議以外，其他影響因素正是目前存在的立法模式——“部門立法”。社會的健康發(fā)展離不開良好的法制環(huán)境，而立法的模式正是其中最為重要的一環(huán)。社會各界除了有針對的對立法內(nèi)容進(jìn)行討論以外，更應(yīng)該引起重視的是用怎樣的方式去立法。只有當(dāng)程序上與內(nèi)容上是一個科學(xué)合理的情況下，產(chǎn)生出來的法律才可以謂之為良法。